為什麼宋代高薪卻不能養廉？

宋代在中國歷史上以高薪聞名。有人說，“在中國曆代封建王朝中宋代官僚的俸祿是最為優厚的”。

但是，如果仔細分析史料，我認為對宋代官俸以“最厚”一詞蔽之，過於簡單化了。

宋代中級以上官員生活總體上來講比較優裕，高階官員更是腰纏萬貫。“國朝遇士大夫甚厚，皆前代所無。”宋朝的著名宰相呂蒙正出身於貧寒，任官期間也算廉潔。然而呂蒙正退休後，在洛陽建“有園亭花木，日與親舊宴會”。中級官員如元豐年間的朝奉郎、試戶部侍郎蘇轍，既享有寄祿官正七品朝奉郎本俸，內容是月俸錢30千，春、冬絹各13匹，春羅1匹，冬綿30兩；又享有職事官從三品試戶部侍郎職錢月45千。另外還按年或月發給不同數量的鹽、茶、酒、面、廚料、薪、蒿、炭、紙，給馬芻粟以及元隨傔人衣糧等，所以宋代中高階官員生活水平很高。

因此總體看來，宋代中前期宰執大臣官風相對較好，特別是北宋中前期，高階大臣多能“以天下為己任”，貪贓枉法者很少。有宋一代，文治大興，百姓生活比較穩定，始終沒有爆發大的農民起義，一定程度上與官僚體系的盡職盡責有關。

不過，宋代俸祿制度存在一個很大的問題，就是高階官員與低階官員收入差距過大。

宋代州縣級官員收入較低。以《嘉祐祿令》為例，最高等的節度使，料錢為400千，最低的內侍郢、唐復州內品才0。3千，差距非常明顯。總體來說，宋代五品以上官員收入很高，但是五品以下的收入是比較低的。五品以下的官員佔整個官員隊伍的五分之四還要多，因此在整個宋代官員隊伍中其實也是薄俸者居多。

所以低階官員普遍感覺生活壓力巨大。有人抱怨說：“閒曹奔走徒雲仕，薄俸沾濡不逮親”。更有打油詩說：“平江（治今江蘇蘇州）九百一斤羊，俸薄如何敢買嘗。只把魚蝦充兩膳，肚皮今作小池塘。”

宋代採取高官厚祿而低階官員薄俸的矛盾制度，也自有其不得已，這就是宋代官吏數量過多。宋代以文官治國，大力推行科舉，中者無不授官，財政不勝負擔，“三冗”（冗官、冗兵、冗費）現象十分突出，所以廣大低層官員只能承受低薪。

這種低薪制，造成了兩種後果。一方面是很多人視州縣官員為畏途。宋代尚未流行“三年清知府十萬雪花銀”的說法，有些地方，比如廣南西路等地，多次出現縣令缺員現象，“縣令有闕，十佔六七。”鹹平三年（1000）六月詔，“如今州縣闕員甚多，可選朝官有清望者，不限員數，令各舉所知以補員闕。”淳紹興二年（1132）詔，“二廣州縣多缺官，有一郡止知州，或一縣全缺正官者，望令吏部速注正官催促之任，事下榷貨務及吏部勘當。”可見這並非偶然現象。

另一方面，不可避免的，出現了部分州縣官員的貪汙不法。

宋代已經出現“常例錢”的說法，所謂“常例錢”，就是官場上半公開化的禮金，性質同於元明兩代的“常例錢”和清代的“陋規”。蔡戡曾雲：“臣竊見二廣縣尉，多是恩科出身。巡檢亦有揀汰離軍，使臣或老或病，或頑鈍無恥，或貪黷無厭。初為此類，志在苟得，但知減剋弓兵錢糧，誅求保正常例，或收接詞訟，公受賄賂。”顯然蔡氏這裡所云“常例”即是指“常例錢”。

范仲淹對於低薪與經濟犯罪的關係有過具體論述，他說：“養賢之方，必先厚祿，厚祿然後可以責廉隅。……在天下物貴之後，而俸祿不繼，士人家鮮不窮窘，男不得婚，女不得嫁，喪不得葬者，比比有之。（低階官員）衣食不足，求人貸債，以苟朝夕，到官之後，必來見逼，至有冒法受贓，賒貨度日，或不恥賈販，與民爭利。既作負罪之人，不守名節，吏有奸贓而不敢發，民有豪猾而不敢制，奸吏豪民得以侵暴，於是貧弱百姓理不得直，冤不得訴，徭役不均，刑罰不正，比屋受弊，無可奈何，由乎制祿之方有所未至。”

當然需要說明的是，宋代州縣官之貪汙不法，尚不及明清兩朝之普遍。上文州縣官員多次缺員，就是明證。

吏員腐敗

與州縣官員腐敗比較起來，宋代吏員腐敗更為嚴重。

宋代基層政府，官與吏的比例一般為一比二十左右。可見胥吏數量之龐大。但宋代官與吏的地位差別至為明顯。

宋代朝廷對官員收入考慮得還算盡心，對吏員則基本不考慮其收入來源。中央政府的胥吏，只給予極為微薄的俸祿，而地方州縣吏乾脆“無常俸”，不給任何報酬。這是因為宋代把充作吏員作為百姓為國家服役的方式之一，要求他們義務為國奉獻。

雖然沒有工資，吏員們卻有很大的權力。這是因為科舉時代，進士舉人們腹中只有幾句聖人之言，對於治理地方，並無任何專業知識，所以很多公事都要交給胥吏去具體處理。正如王安石所言：“文吏高者，不過能為詩賦，及其已任，則所學非所用，政事不免決於胥吏。”（李燾：《續資治通鑑長編》卷二、卷二二一）吏員是專制權力的終端，他們處理的事務表面上看瑣碎細小，但是卻關係百姓生活甚重。宋代的知縣以三年為任，很多人只當了一年半載即赴他任，但是吏員卻長期在本地工作，瞭解地方民情。所以剛到任的官員不得不高度依賴吏員。

所以胥吏在處理具體事務時可以“輕重高下，悉出其手”。他們得以營私的手段很多，“凡有毫釐之事關其手者，非賂遺則不行。”宋代史料中，關於胥吏不法行為的記載比比皆是。比如吏員隨意下鄉，剝削百姓：“鄉村小民，畏吏如虎，縱吏下鄉，縱虎出柙也。”吏員們經常低價買物，甚至白吃白拿，“今州縣有所謂市令司者，又有所謂行戶者，每官司敷買，視市直率減十之二三，或不即還，甚至白著，民戶何以堪此。”宋代鄉村還活躍著一批“攬戶”，他們一到徵糧時節，就走鄉串戶，到各家去收糧，再統一上交官府。攬戶代納賦稅原本是利官便民之舉，但是因為他們大多由地方的胥吏或是他們的親戚，仗著官府的權勢，強行徵稅，又在計量器（斛）上大做文章，大斗改小鬥，已經成為地方上的黑惡勢力。有的地方，吏員們提前把很多年的稅都先收了，“今聞屬縣有未及省限而預先起催者，有四年而預借五年之稅，五年而預借六、七年之稅者，民何以堪此。”有的州縣政府甚至有意識地製造冤獄，來滿足供養吏員的經費需要。黃震記載：“縣獄若不遍追一鄉無辜之人，則結解時無以充計置本州公人之費，州獄若不再追本縣己放之人，則圓結時無以充提刑司計置公人之費。積弊己深，有力莫救。”

宋代胥吏貪汙腐敗已不僅僅侷限於小範圍，不是個體現象，而是形成了群體性、普遍性的現象，有人說有宋代“良吏實寡、賕取如故”。有人說，宋代“天下吏人，素無常祿，唯以受賒為生”。陳藻甚至寫了一首名為《憎吏行》的詩，詩中說：“人逢胥吏面，唾欲搗其胸。傷哉彼何罪，造化生蛇蟲。”宋人說，胥吏之治，是宋代最失敗的地方：“漢之天下弊於戚畹，唐之天下弊於宦豎，我朝天下弊於吏奸，凡為朝廷失人心，促國脈者，皆出於吏貪。”

王安石對於胥吏不法的原因作過比較合理的分析。他說：“方今制祿，大抵皆薄，……州縣之吏，計一月所得乃實不能四、五千，少者乃實不及三、四而已。雖廝養之給，亦窘於此矣。而其養生喪死婚姻葬送之事，皆當於此。……故今官大者往往交賂遺，營資產以貪汙之毀，官小者販弩乞丐，無所不為。”司馬光的觀點大致相同：“府吏胥徒之屬，居無廩祿，進無榮望，皆以啖民為生者也”。國家不肯給吏員發放俸祿，實際上就是默許他們蠶食百姓，其代價就是社會底層的敗壞。

為了防治胥吏不法，朝廷和官員們想了很多辦法。宋代的官箴書籍中，出現了很多關於防範吏人的告誡，作者通常都會建議各地地方官重視胥吏人選，“帑吏必擇信實老成人，仍召有物力者委保。”宋代政府對胥吏群體的管理和約束是相當嚴厲的，規定胥吏一旦犯罪，即處以重法。“至待貪吏則極嚴：應受贓者，不許堂除及親民；犯枉法自盜者，籍其名中書，罪至徒即不敘，至死者，籍其資。”其嚴厲程度過官員階層數倍。然而如果收入來源不能保證，再嚴厲的懲罰也制止不住手握權力者枉法營私，這已經多次被歷史證明。所以雖然國家不給工資，但是各地猾民爭相作吏，很多吏人也居然豪富。比如吳地一姓朱吏人“田產跨連州郡，歲收課租十萬餘石，甲第名園幾半吳郡”。

縣官腐敗

當吏員大面積腐敗並且腐敗手法光怪陸離之後，他們就不得不賄賂州縣官員以求自保。而州縣級官員大面積腐敗之後，勢必也得分潤其直接上級。這樣所以腐敗就從吏員到州縣級一層層往上，不斷蔓延。

北宋時期，貪腐一直區域性存在，包拯曾對當時的吏治情況深表不滿。他說：“今天下郡縣至廣，官吏至眾，而贓汙摘發，無日無之。雖有重律，僅同空文，貪狠之徒，殊無畏憚”。“況幅員至廣，官吏至眾。黷貨暴政，十有六七。若不急於用人，以革其弊，亦朝廷之深憂，不可不察”。到了北宋晚期，貪汙腐敗已經由下至上，遍及整個官場。高階大臣，也多有淪陷者。當然，北宋晚期腐敗普遍化的原因是多方面的，既有低薪制原因，也有制度崩壞的原因。本來宋代的“祖宗家法”對各級權力特別是皇權形成了比較有效的制約，以至有人說宋代實行的是“儒家憲政主義”。

但北宋末期諸帝特別是宋徽宗帶頭破壞宋初一系列良好制度。宋代皇帝下詔，要經過中書門下諸衙門稽核透過才能執行，但宋徽宗“御筆手詔”行事，既不與中書省商議，又不交中書舍人起草，也不經門下省審覆，而是親筆書寫後直接交付實行。宋徽宗本人濫用皇權，貪圖享受，恣意妄為，幹出不少勞民傷財之事。同時在他的治下，對官權的約束也受到破壞。宋代本來嚴格限制宦官權力，但是到了北宋末期，童貫破例領樞密院事，成為兩宋歷史上唯一的宦官執政，號稱“媼相”。宋朝舊制，宰相一般不是一個人，而是由參知政事和宰相組成的一個集體。而蔡京獨相13年零11個月，成為兩宋歷史上第一個權相。北宋末年的大面積腐敗，根源實在於權力的恣意濫用。宋徽宗重用寵信的蔡京、王黼等“六賊”，“六賊”公然賣官，每一個官職均有定價，甚至在科舉殿試時名次亦可透過行賄而得。到了北宋滅亡前夕的宣和七年（1125），宋徽宗本人也曾下詔，哀嘆當時的吏治情況：“比者，士或玩法貪汙，遂致小大循習貨路公行，莫之能禁。外則監司守令，內則公卿大夫，託公殉私，誅求百姓，公然竊取，略無畏憚，將何以安！”

而南宋吏治整體上又遜於北宋。南宋政治動盪，財政困難，物價不穩定，官員特別是低階官員收入難以保障。紹興三年五月壬戌，宋高宗說，自元豐俸祿改革以來，物價漲了三倍，而俸祿沒有增長：“自元豐增選人俸至十千二百，當時物價甚賤，今飲食衣帛之價，比宣和間猶不啻三倍，則選人何以自給？而責以廉節難矣。”然而南渡之初，為了應對財政困難，部分官員俸祿又“權減三分之一。”後來又數次減俸，連皇帝賜人的鞍馬、衣服等，也減半賜予，以至於“賜目”上寫道：“馬半匹，公服半領，金帶半條，汗衫半領，褲一隻”，令人啼笑皆非。後來俸祿水平雖然有所恢復，但是總體上比北宋低了很大一塊。

攜帶了北宋的腐敗基因，收入水平又比北宋有所降低，這種情況下，南宋的腐敗比北宋更加普遍化，系統化。官場腐敗從行政系統蔓延到了民政、軍政和司法等大多數領域。在南宋官場，行賄者步步高昇，堅持操守者遭受排斥，已經成為正常現象。這就導致社會公道不存，國家根本動搖。晚宋名儒真德秀說他所處的時代“饋賂公行，薰染成風，恬不知怪。”

高薪養廉

提到中國歷史上的高薪養廉，人們總是習慣以宋代為例。不過總體來說，宋朝高薪養廉是否成功，無法一言而論。

這首先是因為宋代的高薪，只侷限於中高階官員。應該說，北宋中前期，在中高階官員當中，高薪養廉是相當成功的。當然這也與當時貪懲措施比較嚴厲密切相關。但到了北宋末期，因為腐敗現象自下而上的傳導，同時皇權與官權漸漸失去約束，中高階官員也出現了很多腐敗現象。而宋代基層腐敗的主要誘因，恰恰是因為低薪制。特別是吏員腐敗與“無常祿”之間的關係至為明顯。

所以宋代腐敗的主要原因之一，是低薪制導致的底層官吏腐敗普遍化。到了南宋，低薪狀況加劇，對貪腐的懲罰力度也不斷減弱。與此同時，黨爭越來越嚴重，權力約束越來越弱化，官僚體系也日益呈現整體性淪落。

很多人把宋代當成高薪不能養廉的例子，並且誇張地說，宋朝是歷史上最腐敗的朝代，這種說法顯然是不全面的。其實在權力約束比較有效，腐敗未從底層傳導上來之前，北宋的高薪養廉還是取得了一定程度的成功。與此同時，宋代廉政建設雖然最終歸於失敗，但總體上的貪腐程度，仍然要遜於明朝和清朝中後期。

因此總結宋朝的經驗教訓，我們應該說，區域性的高薪養廉註定不能長久，沒有與權力約束結合起來的高薪養廉，是不可能真正成功的。（文/張宏傑）

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