管好PPP，助力擴大有效投資

null

在浙江省寧波市海曙區月湖公園，湖水碧波盪漾，湖底栽植的多種沉水植物鬱鬱蔥蔥，宛若森林。據瞭解，該“水下森林”立體生態系統能夠有效阻止底泥懸浮，避免水體富營養化，從而使水體透明度保持穩定，實現水環境的持續好轉，促進人居環境改善。圖為冬日該公園一角。 鄭凱俠攝（人民視覺）

新年伊始，在交通基建、環保工程等領域，多個PPP專案穩步推進。去年末，財政部印發《關於進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規範發展、陽光執行的通知》（以下簡稱《通知》），對PPP模式適用範圍、社會資本資質、存量資產轉讓、績效履約管理、專案合同審查等作出明確規定。PPP將對帶動擴大有效投資發揮哪些作用？本報記者進行了採訪。

中國成為世界最大PPP市場

在浙江省寧波市海曙區，位於老城區中心位置的月湖風景優美，淺水區清可見底，湖畔坐落著天一閣、居士林等多處名勝古蹟，吸引了眾多遊人。

就在幾年前，這裡還是另一個面貌：湖底淤泥沉積、藻類大量繁殖、水質快速惡化。

2017年，寧波啟動浙江省首個湖泊治理PPP專案，對月湖進行水生態綜合整治，總投資達7732萬元。整治期間累計排水40萬立方米、清淤5萬餘立方米，透過建立可淨化活水的內迴圈系統，解決了封閉水體水質自淨難題；清淤完成後在湖底鋪上一層生態除磷劑，切斷藍藻生長營養線。如今的月湖，水質主要指標已提升到Ⅲ類水平，發揮了調節城市氣候、營造生態環境的重要作用。

什麼是PPP？“PPP”指政府和社會資本合作，適用於投資規模較大、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類專案，按專案運作中公共資產所有權、使用權的控制狀態，可分為委託運營、管理合同、租賃—運營—移交（LOT）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、購買—建設—運營（BBO）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等。

上海交通大學PPP研究中心主任胡昊介紹，上世紀90年代，為吸引外商投資，PPP作為專案融資方式被引入中國，早期代表性試點專案包括廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等。2014年12月，財政部政府和社會資本合作中心（以下簡稱財政部PPP中心）成立，財政部下發首批30個PPP合作示範專案名單和操作指南。

截至目前，全國PPP綜合資訊平臺專案管理庫（以下簡稱PPP專案庫）累計入庫專案10338個、投資額16。78億元，其中示範專案866個、投資額20115億元，中國已成為世界上規模最大的PPP市場。

胡昊表示，PPP模式提升了基礎設施和公共服務領域優質專案供給能力。“此次財政部發文推動PPP規範發展、陽光執行，對於提振社會資本及全社會的信心、助力擴大有效投資具有重要意義。”胡昊說。

嚴把新建關，存量要盤活

今後，PPP專案如何執行？

嚴把新建關——對新建專案，充分做好前期論證、嚴守“紅線”。

什麼樣的專案可以採用PPP模式，符合哪些條件能夠優先實施？對此，財政部明確：屬於公共服務領域、需求長期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內容的專案，可採用PPP模式實施；優先實施具有強運營屬性、長期穩定經營性收益的專案。

在財政承受能力論證方面，市縣財政部門要嚴守“每一年度本級全部PPP專案從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%”的紅線：超過10%的地區不得新上PPP專案；超過5%的地區不得新上政府付費PPP專案；嚴禁透過“借用”未受益地區財政承受能力空間等方式規避紅線約束；嚴禁脫離專案實際透過“報小建大”等方式調整專案財政支出責任。

在專案庫管理方面，財政部授權該部PPP中心負責PPP專案庫的建設、管理及資訊統計、釋出、篩查等工作。PPP專案庫分為準備庫和執行庫。處於準備、採購階段的專案納入準備庫，處於執行階段的專案納入執行庫，以加強專案全生命週期預算管理、績效管理、履約管理。

存量要盤活——存量資產轉讓專案運作要更規範。

盤活存量專案時，如何估值、定價是關鍵。《通知》要求，擬採用TOT等方式盤活存量資產的專案，應具有長期穩定經營性收益，嚴格履行國有資產評估、轉讓程式，合理確定轉讓價格。

在四川，省政府鼓勵地方政府融資平臺存量專案積極運用TOT、ROT等方式轉型為PPP專案，引入社會資本參與專案改造和運營；設立省級財政支援PPP綜合補助資金，7年來累計下達補助資金13億元。四川省財政廳PPP中心主任馬靜介紹，截至目前，四川省納入PPP專案庫的存量資產轉讓專案達39個、轉讓價款114億元，其中93億元用於化解地方政府存量債務或PPP專案支出；6個專案成功發行資產證券化產品，發行規模31億元。

據介紹，由於多數存量專案具備長期穩定經營性收益，四川在指導市縣開展存量資產評估時，總體按客觀審慎原則採用收益法，基於存量資產的建設、運維歷史資料等對應專案自身可能產生的未來收益進行評估，合理確定評估價值。“在防止資產流失賤賣的同時，避免資產估值過高與實際收益差距過大，帶來潛在支出責任及隱性債務風險。”馬靜說。

業內人士分析，PPP模式在盤活存量資產、擴大有效投資方面具有獨特優勢。透過TOT等方式引入具有先進技術、能夠提升運營效率的社會資本，有利於形成存量資產和新增投資的良性迴圈。

“陽光下執行”是關鍵

近日，由中鐵建發展集團投資建設運營的天津張貴莊汙水處理廠二期工程近日進入全面建設階段。該廠總投資30億元，佔地45公頃，是天津市首個採用PPP模式運營的存量汙水處理專案，全部建成後將實現日處理汙水45萬噸、汙泥600噸，為天津市打好碧水保衛戰發揮重要作用。如今，交通運輸、水利工程、生態治理等領域活躍著PPP的身影。

前些年，部分PPP專案曾出現過一些不規範的問題，造成負面影響。2017年起，有關部門強化監管，陸續清理大量不合規專案。下一步，如何用好管好PPP，有效規避風險並使其發揮積極作用，成為當前各界關注的問題。

把“起跑線”劃齊，堅持公平、公正、公開原則——此次《通知》強調，鼓勵國有企業、民營企業、外資企業等各類市場主體作為社會資本方平等參與PPP專案。

防止裁判員兼運動員，避免本級財政“自我迴圈”——地市、縣區級政府實控的國企（上市公司除外）可代表政府方出資參與專案，但不得作為本級PPP專案的社會資本方；防止內幕交易、關聯交易、政企權責不清和地方保護主義。

為確保專案履約，《通知》對政府和社會資本雙方作出要求：雙方應依合同約定按時足額繳納專案資本金和專案公司註冊資本；政府方要帶頭誠信履約，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效考核等方式拖欠政府付費，影響PPP市場營商環境。

PPP多為長週期專案。如何增強全生命週期管理能力、實現公共利益最大化？“陽光下執行”是關鍵。

財政部明確，要強化專案資訊動態更新，真實、完整、準確、及時反映專案實施進展情況，保障社會公眾知情權，主動接受審計監督、社會監督；強化財政承受能力動態監測，各級財政部門要定期、據實做好入庫PPP專案的財政支出責任資料和本級財政一般公共預算支出資料更新，動態反映PPP專案財政支出責任情況；強化資訊公開監督管理，財政部PPP中心不定期開展PPP專案庫資訊質量抽查。據分析，這些將有利於推動資訊公開質量監督常態化、動態化，促進PPP行穩致遠。

“資訊透明度是衡量PPP市場發展質量的關鍵指標。”胡昊建議，利用前沿資訊科技對資訊平臺進行全面升級，實現各參與方資訊對稱、多型別資料庫聯通、資訊真實驗證和有效留痕，保證資訊的真實性、準確性、可追溯性，從而推動PPP市場制度化、標準化、規範化和可持續發展。