負勢競上 關中平原城市群重塑區域發展格局

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關中新棋局

編者按 八百里秦川向來不缺故事。近日，國家發展改革委印發《關中平原城市群建設“十四五”實施方案》，推動關中平原城市群建設成為開創西部大開發新格局、助推全國高質量發展的重要支撐。培育發展西安都市圈、加快重要節點城市建設、協同推進軌道交通建設、最佳化產業和創新協同發展、深度融入“一帶一路”、推進公共服務開放共享……皆是關中平原城市群發展壯大的關鍵所在。建設成為具有國際影響力的國家級城市群，關中平原城市群仍有很長的一段路要走。

沉寂多時的關中平原城市群再獲利好，迎來發展壯大、質量提升的關鍵時期。

近日，國家發展改革委印發《關中平原城市群建設“十四五”實施方案》（以下簡稱《實施方案》），圍繞最佳化城市群空間發展格局、提升交通基礎設施互聯互通水平、推動產業和創新協同發展、推進生態共建環境共保、共同打造內陸改革開放高地、推進公共服務開放共享等六個方面明確23項重點任務，“十四五”時期關中平原城市群高質量發展“路線圖”與“任務書”擘畫而出。

“關中平原城市群承東啟西、連線南北，是中西部一體化的融合點，是中國經濟向西向北發展的樞紐（從區位角度看）和加速器（從科技力量的角度看）。”陝西省區域經濟學會會長、西北大學經濟管理學院教授白永秀在接受中國經濟時報記者採訪時表示，應充分認識發展壯大關中平原城市群對我國區域格局的深刻影響，一是透過“一帶兩圈”推進中西部一體化發展；二是透過“西進北上”推進東西部協調發展，改變我國現在的“432”（四大板塊三大戰略兩個支撐點）區域發展格局。

戰略地位不斷凸顯

國家級城市群是區域發展空間格局的“中流砥柱”，是提升區域競爭力的“火車頭”，是重塑經濟地理最關鍵的“前沿空間”。面積遼闊的西部地區若要實現高質量發展，至少需要形成雙輪驅動的新格局，除成渝地區雙城經濟圈之外，被寄予厚望的便是關中平原城市群。

從各類經濟指標看，關中平原城市群並無太大優勢，但是其戰略意義自古便極為關鍵。《史記·留侯世家》中曾如此稱頌關中，“夫關中左崤函，右隴蜀，沃野千里，南有巴蜀之饒，北有胡宛之利，阻三面而守，獨以一面東制諸侯……此所謂金城千里，天府之國也。”

而今，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中，關中平原城市群更是具有獨特的戰略地位，深度融入共建“一帶一路”和擴大對內對外開放前景廣闊、大有可為。《實施方案》提出，推動關中平原城市群建設成為開創西部大開發新格局、助推全國高質量發展的重要支撐。

IPG中國首席經濟學家柏文喜在接受本報記者採訪時表示，發展壯大關中平原城市群，是中西部地區實現全國視角下的區域均衡發展，培養區域經濟增長極，以及推動區域內各城市間協調發展的必要佈局。他認為，關中平原城市群較好的基礎設施與自然、人口資源、市場總量、城市間密切聯絡互補發展的格局，以及擁有國家級中心城市西安作為核心發展極，都是關中城市群發展壯大的優勢所在。

時間回撥至2018年2月，國家發展改革委、住房和城鄉建設部聯合印發《關中平原城市群發展規劃》（以下簡稱《發展規劃》），其戰略定位為建設向西開放的戰略支點、引領西北地區發展的重要增長極、以軍民融合為特色的國家創新高地、傳承中華文化的世界級旅遊目的地、內陸生態文明建設先行區。

自此，陝西、山西、甘肅三省不斷健全高層聯席會議機制，成立關中平原城市群區域合作辦公室，簽訂《跨省合作備忘錄》和重點領域專項合作事項，加快推動交通、產業、開放、生態、公共服務等方面一體化發展，關中平原城市群發展程序加快、動能增強，綜合實力穩步提升。

比如，空間格局逐步最佳化，西安國家中心城市建設有序推進，西鹹一體化取得實質性進展，寶雞、運城、天水等節點城市加快發展，2020年城市群城鎮人口占比較2016年提高5個百分點以上。綜合立體交通運輸網基本形成，“米”字型高鐵網加快構建，高速公路網總規模超過4100公里。向西開放戰略支點作用日益凸顯，對外貿易總額年均增長超14%，中歐班列（西安）開行質量各項指標穩居全國前列。

回顧2018年印發的《發展規劃》，白永秀認為，經過四年多的發展，《實施方案》把關中平原城市群的短板看得更清，指導思想與目標更加明確、重點更加突出、思路更加清晰，提出以西安都市圈建設為關鍵牽引，“增強西安國家中心城市競爭力—培育和發展西安都市圈—加強重要節點城市建設—推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”的建設路徑。注重教育、科技、醫療領域的合作和文化傳承，推動軟實力的提升。更加強調區域內部協調發展（基礎設施聯通、創新協同、產業聯動、生態環境共建共保）和對外開放。

爬坡過坎仍須加力

相較於闊步疾行的京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群、中原城市群，關中平原城市群在規模體量以及發展速度方面，都有相對較大的提升空間，爬坡過坎仍須繼續加力。

《實施方案》提出，關中平原城市群還面臨不少突出問題，主要是中心城市對周邊輻射帶動不足，次級城市發展相對緩慢；主導產業競爭力不強，協同發展水平不高；創新優勢發揮不足，科技成果就地轉化率不高；水資源利用效率有待提高，秦嶺等重點區域生態系統保護任重道遠；營商環境有待最佳化，開放程度不夠等仍是制約發展的突出短板。

從目前來看，關中平原城市群經濟聯絡相對鬆散，西安作為中心城市的絕對中心地位尤為凸顯。以關中平原城市群所涉及的11個市（區）整體計算，2021年西安之外的其他10市（區）的經濟總量為12237。97億元，西安的經濟體量（10688。28億元）是其他城市總量的87。3%，佔11個市（區）經濟總量的46。6%。但是，放眼全國，西安略顯失色，對周邊城市的輻射帶動作用有限，與城市群中的其他城市發展落差較大，難以形成協同效應。

當前，都市圈已經成為推動城市群高質量發展的重要抓手。《實施方案》明確提出，將以西安都市圈建設為關鍵牽引。在最佳化城市群空間發展格局方面，西安和西安都市圈被置於最靠前的位置。

白永秀坦言，西安都市圈建設有相當的難度。都市圈既不是大都市，也不是都市帶，而是由都市圈中若干城市組成的一個城市圈。由於西安的虹吸效應太強，西安都市圈建設有“一城化”（西安越來越大，其他城市越來越小）、“一帶化”（即一軸化）的客觀趨勢。

對此，白永秀建議，一是充分發揮“國家中心城市—西安都市圈”兩個層次的滲透輻射作用，尤其是西安要敢於擔當，負起主體責任，改變現在生產要素單向虹吸效應為生產要素在圈內城市之間“雙向”流動效應。二是抓好產業載體建設，把城市群產業基礎優勢轉變為主導產業優勢，提高產業競爭力。三是注意發揮關中平原城市群在教育、科技、文化方面軟實力的作用。

在柏文喜看來，作為國家級中心城市，西安要承擔起關中平原城市群協調發展的引領作用，從都市圈和城市群建設的視角和高度來定位自身，承擔起引領關中平原城市群發展的核心作用，以促進關中平原城市群實現一體化發展。

關中平原城市群地處我國內陸中心，是亞歐大陸橋的重要支點和向西開放的前沿位置，但是近年來開放程度卻是不夠。白永秀分析認為，主要受三大因素影響：一是傳統文化影響。各自為政的思路不僅影響融入“一帶一路”建設，而且影響與周邊區域的深度融合。二是體制方面的影響。從中國民營企業500強和世界500強企業看，陝西存在國強民弱的問題。三是資源結構的影響。資源的壟斷性，決定了所有制結構、產業結構的特殊性，經濟發展中外貿依賴度低。

柏文喜認為，一方面是因為關中平原城市群的地理位置既不沿海也不沿邊所致，另一方面也與當地經濟文化外向型程度較低有關。提高關中平原城市群開放度，需要從文化理念、經濟結構、產業佈局、基礎設施建設等方面綜合施力。而深化國內區域合作的關鍵抓手一方面是體制賦予的區域間共同發展的制度優勢，另一方面是區域內部城市間基礎設施與公共服務、共同市場的一體化建設。

未來，關中平原城市群發展前景如何？《實施方案》提出，到2025年，關中平原城市群綜合實力和整體競爭力顯著提升，一體化發展水平明顯提高，常住人口城鎮化率達到65%。

對於發展壯大關中平原城市群，白永秀建議，在城市群次級城市中選擇具有發展潛力的城市進行培育，變現在單核城市結構為雙核或者多核城市結構。要透過西安都市圈的滲透輻射作用把關中城市群建設成為由多個城市組成的城市群，而不是透過一體化路徑把關中平原城市群變為一個超級城市。學習長三角和大灣區城市群的經驗，加大關中平原城市群立體交通體系的建設。把三個省的交通體系當作一個省的交通體系統籌規劃，把城市群內城市之間的交通體系當作一個城市的交通體系建設，從而不斷完善體系，提升交通水平。

柏文喜認為，應注意立足區域資源優勢，做好區域自身定位以及與周邊城市群之間、區域內各城市之間的協調和互動發展，充分借鑑其他城市群的發展經驗，將產業與人口規劃、基礎設施與公共服務互聯互通、區域市場一體化建設等通盤考慮也是十分必要的。

關中平原城市群

規劃範圍：

陝西省：西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南5個市，楊凌農業高新技術產業示範區及商洛市的商州區、洛南縣、丹鳳縣、柞水縣

山西省：運城市（除平陸縣、垣曲縣）、臨汾市堯都區、侯馬市、襄汾縣、霍州市、曲沃縣、翼城縣、洪洞縣、浮山縣

甘肅省：天水市及平涼市的崆峒區、華亭縣、涇川縣、崇信縣、靈臺縣和慶陽市區

國土面積10。71萬平方公里，2020年常住人口達到3887萬，地區生產總值2。2萬億元。發展目標：

到2025年，關中平原城市群綜合實力和整體競爭力顯著提升，一體化發展水平明顯提高，常住人口城鎮化率達到65%。

空間格局持續最佳化，中心城市輻射帶動作用進一步發揮，西安都市圈同城化發展取得明顯進展。

綜合立體交通運輸網更加完善，基本建成“米”字型高鐵網，基本實現地級城市高鐵全覆蓋，新增高速公路通車裡程1000公里。

創新支撐的現代產業體系初步形成，城市間產業分工更加合理、協作效率大幅提升，研發經費投入強度穩定在3%以上。

黃河流域生態保護取得階段性成效，水安全保障能力明顯提升，萬元GDP用水量下降6%，綠色低碳發展水平顯著提升。

內陸改革開放高地建設取得明顯進展，要素市場化配置效率顯著提高，中歐班列（西安）貨運量穩步增長，服務和融入共建“一帶一路”的水平持續提升。

公共服務便利共享水平明顯提高，協同治理效能和文化影響力顯著增強，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感大幅提升。

到2035年，城市群質量得到實質性提升，建成經濟充滿活力、生活品質優良、生態環境優美、彰顯中華文化、具有國際影響力的國家級城市群。

西安國家中心城市和功能完備的城鎮體系全面建成。

創新型產業體系和基礎設施支撐體系日趨健全。

對內對外開放新格局有效構建。

一體化發展體制機制不斷完善。

西安，需要跳一跳

西安再次出圈，迎來追趕超越的重要機遇。

近日，國家發展改革委印發《關中平原城市群建設“十四五”實施方案》（以下簡稱《實施方案》），其中明確提出，依託西安國家中心城市加快培育現代化都市圈，增強軸帶上節點城市承載能力，提升城市群空間發展凝聚力。這是繼2018年出臺《關中平原城市群發展規劃》正式確立西安國家中心城市定位後，再一次提出要增強西安國家中心城市競爭力。

西安在關中平原城市群中的分量有多重，從《實施方案》中的點名次數或可一窺。《實施方案》中，西安一共被點名了36次，其次是寶雞8次，運城、臨汾、天水各7次，咸陽、慶陽各4次，平涼3次，渭南2次，銅川1次。由此可見，在未來相當長一段時間裡，關中平原城市群的發展重點還是在西安及西安都市圈上。西安城市能級的提升以及輻射帶動作用的發揮，直接關乎關中平原城市群的發展壯大，對全國區域經濟格局都有極大的影響。

西安如何提高競爭力，是繼續擴大城市規模，還是向高質量縱深發展？《實施方案》中已有明確答案。在增強西安國家中心城市競爭力方面，《實施方案》提出，最佳化城市空間格局，控制中心城區開發強度和人口密度，推動中心城區瘦身健體。聚焦科技創新、對外開放、文化建設等重點領域，全面推進“三中心兩高地一樞紐”建設。加快建設西部科技創新港，增強西安高新區高階產業集聚引領功能，打造全國重要科研和高新技術產業基地。

科創實力雄厚是西安突出的發展優勢之一。西安的綜合科技實力在全國僅次於北京、上海，目前已形成以國家重點實驗室、工程（技術）研究中心、企業技術中心為主體的科技創新平臺體系，其中省級以上重點實驗室164個、工程（技術）研究中心154個、企業技術中心237個，擁有各類人才344萬人、兩院院士60人，具有整合科技資源的優勢力量。基於這一明顯優勢，《實施方案》要求把科技創新、實現科技成果轉化作為推動城市群建設的持久動力，提出以高水平建設秦創原創新驅動平臺為牽引，打造帶動城市群發展的科技創新引擎。

陝西省發展改革委相關負責人表示，未來將以省際聯席會議制度常態化執行為引領，推動完善常態化資訊溝通、專案推進合作和政策協調機制，健全多層次組織推進體系，推動三省共建創新合作平臺、共建重大產業鏈工程、共建開放通道、共建高品質城市群生活圈，努力把關中平原城市群建設成為帶動全國經濟發展的重要增長極。

毫無疑問，蓄力起跳的西安正在迎來更強的晉級機會，期待古都新景鋪展開來。

（責任編輯：石蘭蘭）

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