法治是最佳化國家治理的重要條件

國家治理是一個多層次、立體化的網路架構，既有縱向的層次關係，形成系統的等級秩序，又有橫向的要素關係，構成系統的主體和領域。國家治理功能的發揮同其結構也密切相關，實現國家治理現代化，必須最佳化國家治理結構，以產生高效能。

我國治理結構在縱向存在宏觀、中觀、微觀三個層級。宏觀注重“頂層設計”，著眼於國家的大政方針、發展戰略、政策計劃等。

中觀

承上啟下，既根據國家的目標藍圖進行戰略籌劃，又根據地方特點在戰術上組織實施。微觀面對繁雜的具體事務和問題，更注重“摸著石頭過河”，研究事務與問題的特點，探索不同方法予以解決。這種三級架構有利於理論與實踐相結合，整體與部分相統一。但它也常常面臨分權與集權的兩難選擇，集權有利於中央統一調控，但抑制了地方的積極性，且易滋生腐敗；分權有利於啟用地方活力，但容易各自為政，產生利益衝突。我國是單一制國家，歷史上長期實行中央集權制，建立社會主義制度後，又過於強調集中力量辦大事的優勢，地方的積極性長期受到壓制。改革開放後，中央下放權力，又出現地方富裕、宏觀調控乏力的現象，雖經調整，仍難突破“一收就死，一放就亂”的困局，併產生權力“上移”和責任“下放”的新矛盾，地方政府以“上有政策、下有對策”的招數來應對，又使中央政令不暢，嚴重消蝕了國家治理能力。要改變這種困局，只有依靠“法治”，根據職能法定原則，透過完善法律制度來“完善中央地方事權和支出責任劃分”，使中央與地方的權力關係得到調整，國家治理的層級關係才能得到最佳化，才能透過

法制化

、制度化與規範化，使中央與地方兩個

積極性

都得到發揮。

在橫向，現代社會的複雜性和政府的有限性決定了治理主體要由以政府為中心的金字塔型的單一結構要向包括政府、企業、社群、公民在內的多元結構轉變。並在法律框架下，讓政府、市場、社會各歸其位、各盡其責，形成合作、溝通、協同、互動等治理正規化，構建“政府—社會—市場”多元協同治理結構。由於主體多元化不一定都是積極效應，若主體之間不協調，矛盾不斷，衝突激化，又會產生負效應。要在多元化的治理主體中處理好政府與市場、社會、公民等關係，也需要透過法律釐清政府、市場、公民的許可權邊界，透過法律制度的科學設計和嚴格規範，使各個主體之間有良好的溝通渠道和合作平臺，形成

法治化

的、邊界清晰、層次分明、分工合作、平衡互動的權力運作機制，這樣，才有利於化解內部衝突，促使政府職能轉變，才有利於政府與社會、公眾積極溝通、協調一致，形成良性互動的和諧關係，不斷最佳化國家治理結構，這靠人治、德治都難以實現，只有在法治的前提下才能變為現實。