他三次打贏了“違建”官司，卻沒保住38棟房子

他三次打贏了“違建”官司，卻沒保住38棟房子| 深度報道

記者/ 張蕊

三亞市吉陽

區海南黎族民藝苑後勤基地內

五棟建築被強制拆除

和三亞市龍坡村合作的時候，蔡洪展絕不會想到，公司按照規劃投資建設的38棟建築，會在10年後被告知屬於“違建”。因為這個原因，他們與三亞市綜合行政執法局吉陽分局打起了漫長的官司。雙方的主要分歧在於，房屋的報建手續是否齊全，所佔土地是否合法。

蔡洪展自覺冤枉的是，當年建房前，村委會曾向鎮規劃部門報建，但被告知“不再另審”，如今房子卻因缺少手續被處罰。

在這個事件中，雖然蔡洪展幾次贏了官司，但仍沒有避免園區內5棟房屋被拆、33棟別墅被沒收的結果。

官司背後，是龍坡村（現龍坡社群）農村集體土地開發使用過程中，在土地性質變更、專案審批、生態紅線劃定等流程上存在的歷史遺留問題。

影片：房子被強拆後，海南省最佳化營商環境專班辦公室石組長表示正在瞭解核實此事

“強拆”

蔡洪展是三亞展新實業有限公司（以下簡稱“展新公司”）的法定代表人兼董事長。2022年3月9日上午6點，在海口出差的他接到員工電話，對方告訴他，由三亞市吉陽區領導帶隊的拆遷隊正在龍坡社群大門口集合，準備對公司建設使用的5棟房屋進行拆除。

龍坡社群的前身是龍坡村，位於三亞市吉陽區（原田獨鎮），現任的社群居委會主任黃明坤也是原龍坡村村委會主任。據他介紹，2002年，為了支援國防建設，龍坡村從世代居住的亞龍灣異地整體安置至此。最初政府提供了400畝安置地，但因為人口增多等各種原因，政府再次劃撥350畝土地對他們進行了二次安置，其中有150畝居住用地。

“搬遷後不能出海打魚，村民們的生活一下子陷入困境。”黃明坤說，在原田獨鎮政府的提議下，村委會想建設一個名為“海南黎族民藝苑”（下文簡稱黎藝苑）的文化旅遊專案，以解決村民就業和收入問題。但困難的是，專案資金需要龍坡村自籌，在全體村民投票同意後，村委會決定引入企業來投資建設該專案。

2008年，經田獨鎮政府同意，龍坡村委會與展新公司簽訂了協議，龍坡村委會同意將村安置區內的25畝土地作為黎藝苑專案的“後勤基地”開發使用。黃明坤說，黎藝苑後勤基地就在這150畝居住地的規劃範圍內，專案產權歸龍坡村，用地手續、施工後續等流程由村委會報批。展新公司負責賠償在內的全部投資，且擁有黎藝苑專案70年的土地使用權。

2009年，龍坡村委會向原三亞市規劃局田獨鎮規劃建設所申報了黎藝苑後勤基地內33棟房屋的建裝置案。當年10月29日，原三亞市規劃局田獨所下文稱，黎藝苑後勤基本建設在龍坡安置區內，屬居住用地，符合田獨鎮總體規劃。

同年，黎藝苑後勤基地開工建設。蔡洪展說，最早的報建材料上只有33棟房屋，但建設期間，公司準備在新開闢的13畝區域內增加5棟建築，這片區域也包含在150畝居住用地內。當時，村委會向鎮規劃部門上報了相關材料。次年，公司一共建起了38棟房屋，部分用來出租，部分作為展新公司的員工宿舍。蔡洪展說，公司每年會拿出8萬多元給村裡，作為黎藝苑後勤基地的受益款，同時公司還要承擔管理費、維修費以及十幾名村民的工資等。

房屋建成使用後，一直相安無事，直到他收到了一份處罰決定書。

《三亞市總體規劃（空間類2015-2030年）》區域性顯示，後勤基地專案所在區域（紫色線圍合範圍）內有部分割槽域屬於其他農用土地（黃色區域），但未顯示其在生態保護紅線內

“被判撤銷的行政處罰”

2020年4月7日，蔡洪展第一次收到了三亞市綜合行政執法局吉陽分局下發的《行政處罰決定書》。

決定書稱，在檢查“海南黎藝苑後勤基地”專案時，執法局發現該專案未取得建設工程規劃許可證擅自開工，目前已建成38棟建築；此外，他們認定專案內部分建築佔用了生態紅線內的土地。最終，執法局作出沒收全部38棟房屋的決定。

對於吉陽執法分局下發的處罰決定書，蔡洪展頗為不解，他認為，

黎

藝苑

專案是三亞市發展和改革局同意建設的，後勤基地是其子專案，且位於龍坡村的二次安置用地範圍內，並沒有超範圍建設。

蔡洪展不服該處罰決定，遂將吉陽執法分局告上法庭，龍坡居委會作為第三人出庭。

2020年6月9日，三亞市城郊法院做出一審判決，認為吉陽執法分局認定事實不清，主要證據不足。法院還認為，吉陽執法分局未將龍坡村委會作為共同的處罰物件，剝奪了龍坡村委會申辯、陳述和要求聽證的權利，屬於程式違法。

此外，城郊法院認為，黎藝苑後勤基地的38棟建築的建設用地性質屬於村集體用地，不在城市、鎮規劃區範圍內，不應當適用《城鄉規劃法》作為處罰依據。吉陽執法分局的處罰決定書適用法律錯誤。

最終，一審法院撤銷了吉陽執法分局行政處罰決定書。

關於黎藝苑後勤基地的38棟建築物是否屬於“擅自建設”，城郊法院認為是“龍坡村經過長年走報建審批，獲得相關職能部門同意後，聯合展新公司為解決龍坡村民生活及安置問題建設的專案”，不存在擅自建設。

圖中38棟藍色房頂建築為黎藝苑後勤基地

土地性質之爭

一審判決下發後，吉陽執法分局表示不服，上訴至三亞市中級人民法院。二審中，吉陽執法分局還是質疑黎藝苑後勤基地專案中有5棟房屋落入生態紅線，土地性質並非建設用地。

對於生態紅線的問題，蔡洪展的說法是，“黎藝苑後勤基地”所在範圍，是龍坡村2002年整體搬遷的安置地，當時並沒有“生態紅線”一說，現有的生態紅線是2016年“多規合一”時重新規劃的，“但黎藝苑後勤基地也沒有在生態紅線內。”

蔡洪展向記者提供了一份2014年8月18日三亞市政府向龍坡村委會頒發的《集體土地所有證》，其所附宗地圖顯示，該地塊上有38棟建築，並標註“黎藝生活區”。在這幅宗地圖上，黎藝苑生活區內全部建築物都在龍坡村二次安置地內。蔡洪展認為，這幅宗地圖可以證明建築所用土地的合法性。

但記者同時發現，在《三亞市總體規劃（空間類2015-2030年）》區域性圖上，這5棟建築的部分割槽域所處位置涉及了“其他農業用地”。

針對5棟建築的土地性質一事，蔡洪展認為，該土地經政府批准，屬於國有劃撥建設用地。2017年，龍坡村改為龍坡社群後，村委會就提出申請，希望將區域內的安置地全部變更為國有劃撥建設用地。2020年，三亞市吉陽區政府作出“同意將龍坡村二次安置區內共計350畝的集體所有性質土地辦理為國有劃撥建設用地”的決定，併發函請三亞市自然資源和規劃局給予辦理手續。記者查閱資料發現，一份名為《三亞市吉陽區人民政府關於將吉陽區龍坡村安置區土地辦理國有劃撥建設用地的函》，印證了蔡洪展這一說法。

但蔡洪展說，雖然得到了政府批覆，但在辦理國有土地證的時候並不順利。“去辦事視窗提交了材料後，又沒有下文了。”蔡洪展說，他和龍坡村委會的辦事人員去三亞市自然資源和規劃局詢問過進展，對方給出的回覆是“等三亞市城市規劃大調整之後再說”。

二審中，村委會也將上述政府檔案作為補充證據提交給了法院。2020年10月10日，三亞市中院下發二審判決，維持原判，駁回吉陽執法分局的上訴。

三亞市中院認定，龍坡村委會曾向原三亞市規劃建設局田獨規劃建設所報送關於海南黎族民藝苑後勤基地建裝置案的申請及有關材料，2009年10月29日，原三亞市規劃建設局田獨規劃建設所向龍坡村委會做出規劃意見，其認為，該後勤基地建設在龍坡安置區範圍內，屬居住用地，符合田獨鎮總體規劃。

2014年，三亞市住建局發函詢問三亞市規劃局是否為後勤基地專案補發建設工程規劃許可證，三亞市規劃局回覆稱“不再向我局提出規劃申請”

“不再另審”的51號檔案

二審判決下發後一個月後，吉陽執法分局再次下發了一份標號為【2020】第5-1的《行政處罰決定書》，這份處罰決定書中，展新公司和龍坡村村委會被共同列為被處罰單位。吉陽執法分局依舊以“未取得建設工程規劃許可證建設”為由，做出了“沒收海南黎藝苑後勤基地專案38棟建築”的行政處罰。

對此，吉陽執法分局局長仇小林的解釋是，雖然法院撤銷了第5號行政處罰通知書，但對38棟建築物的性質沒有給出鑑定，“這些建築物的合法性並沒有得到認可。”仇小林說，這些建築要有土地證和自然資源與規劃局批覆的證（建設工程規劃許可證）才可以算合法，“他們沒有。”

2020年底，蔡洪展再次將吉陽執法分局告上了法庭，要求撤銷【2020】第5-1號《行政處罰決定書》。但這一次，一審法院城郊法院支援了吉陽執法分局，認為前述處罰決定書認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，符合法定程式。

城郊法院認定黎藝苑後勤基地的38棟建築物開工建設時均未取得建設工程規劃許可證，依法屬於違法建築。

蔡洪展承認，安置區域內包括這38棟房屋在內的300多棟安置房都沒有建設工程許可證，但並非故意不辦。他解釋，2009年，黎藝苑後勤基地準備開工建設之前，龍坡村委會前往原三亞市規劃局田獨鎮規劃所對該專案進行了報建，最初報建了33棟房屋。之後，龍坡村委會又去報建剩餘的5棟房屋，此時，田獨規劃所調取了原三亞市規劃局於2002年11月5日下發的三規地審字【2002】51號檔案——《關於龍坡村二次安置的用地稽核意見》（以下簡稱51號檔案），“根據51號檔案，田獨規劃所告訴我們不需要再報建審批了。”蔡洪展說。

記者注意到，“51號檔案”中的第三條寫到，“根據領導批示，我局研究決定，該規劃和建築單體，由市規劃設計研究院完成規劃和單體設計，不再另審”，同時，原三亞市規劃局還給龍坡村核發了《建設用地規劃許可證》。“我們認為這是政府做出了行政授權，可以視為專案的報建審批手續已經完成了。”蔡洪展說。

2014年，蔡洪展和村委會去為38棟建築申辦產權登記，因所需材料中涉及《建設工程規劃許可證》，原三亞市住建局專門發函詢問原三亞市規劃局，是否需要為龍坡村補發《建設工程規劃許可證》，原三亞市規劃局回覆住建局稱，已經核發了龍坡安置區150畝用地的《建設用地規劃許可證》，用地性質為居住用地，“黎藝苑後勤基地”在安置區用地範圍內，並表示“51號檔案”核發之後，龍坡村不再向原三亞市規劃局提出規劃報建申請。

蔡洪展和黃明坤都覺得，正是因為當年政府做出了“不再另審”的許可，他們後來才沒有繼續報建。

中國政法大學法學院副教授蔡樂渭指出，行政授權並非一個嚴格的法律概念，現實中有不同的理解，它通常指行政機關依法授予另一主體特別是下級行政機關以一定的職權，下級行政主體據此可以開展相關的行政管理活動。但一般公眾對行政授權概念的認識往往與專業角度的理解不盡一致，“從與本案有關的檔案中來看，涉及的問題並非行政授權，而是行政許可。”

“具體來說，‘不再另審’的實質意義就相當於一個行政許可，可以理解為行政機關已經同意他們蓋房了。”儘管蔡樂渭認為這個行政許可從形式上來說不是特別規範，但不規範的後果，不應該由被許可人來承擔。

基於以上原因，展新公司不服法院判決，於2021年6月中旬提出上訴。

2021年12月3日，三亞中院做出終審判決，撤銷了【2020】第5-1號《行政處罰決定書》，三亞中院認為，雖然38棟房屋均未取得建設工程規劃許可證，展新公司也承認其中的5棟房屋未辦理規劃報建手續，但黎藝苑後勤基地所用土地系龍坡村的安置用地，龍坡村委會也曾數次取得用地審批意見和建設用地規劃許可證。

龍坡村集體土地證所附宗地圖上，標有38棟房屋的位置

只有先沒收才能完成合法手續

但終審判決下發後10天，展新公司和龍坡村委會又一次收到了吉陽執法分局的責令（限期）改正通知書，要求對未經規劃部分批准的5棟違法建築進行拆除。一同下發的還有一份沒收剩餘33棟房屋的行政處罰通知書。

“這個專案是原田獨鎮政府授權給三亞市規劃設計院設計並製作圖紙的。”蔡洪展認為，如果土地來源不合法，三亞市規劃設計研究院不會做出相應的設計、定位，也不會把建設圖紙製作出來。黃明坤也不明白，從黎藝苑後勤基地開工，到最後建成，一直沒有人問過，“住了十幾年，怎麼就變成違建了？”

吉陽區主管城鄉建設的副區長曹立偉稱，雖然相關檔案顯示黎藝苑後勤基地專案符合有關規劃，但以目前的規劃來看，其中的5棟房屋有部分割槽域確實佔用了非建設用地，在規劃之外，只能拆掉。曹立偉表示，吉陽區政府也是為了解決歷史遺留問題，完善手續，才做出沒收33棟建築物的決定，只沒收建築，土地還是屬於村集體。 “辦完全部手續之後，這些土地就變成了村集體名下的國有劃撥用地。建築也就變成合法的了，就能返還給龍坡村了。”

在研究行政法多年的蔡樂渭副教授看來，曹立偉的上述說法存在問題，“沒收之後，就是國家所有，國家所有的財產，怎麼可能再返還給被處罰人？這豈不是變成國有資產流失？”

蔡洪展想弄清楚未被拆除的33棟別墅是以何種方式被沒收的，但並沒有得到相關部門的明確答覆。

吉陽區副區長曹立偉稱，政府成立了公司，把沒收的33棟房屋移交給公司。公司和龍坡村委會簽訂了託管協議，將33棟房屋交由龍坡村委會屬地管理，房租收益的85%給村委會。曹立偉說，等33棟建築物手續合法後再返還給龍坡村，這對原來的住戶沒有任何影響。

對於曹立偉的上述說法，蔡樂渭也很不解。“首先，沒收手續到底是什麼？是有法定的依據，還是履行了法定的程式，還是作出了合法的決定？其次，既然33棟建築物被沒收了，那麼國家所有的建築物的租金收入依據什麼法律、透過什麼方式，可以歸被處罰的原所有權人所有？”

這兩年，蔡洪展因為要忙“官司”，公司的業務基本都已停滯，黎藝苑的主專案也沒再去管過。“沒有精力去做其他事情。”在有限的時間裡，蔡洪展自學了行政法、民法等法律，不僅為了訴訟，也為了知道“什麼該做，什麼不該做”。

目前，面對黎藝苑後勤基地5棟房屋被吉陽執法分局拆除的情況，展新公司投訴至了海南省最佳化營商環境專班辦公室。

6月中旬，海南省最佳化營商環境專班辦公室的石組長接受深一度記者採訪時表示，他們確有接到展新公司的投訴，目前處於核實，取證階段。

石組長了解到的情況是，整件事情的來由是支援國防建設的整村搬遷，專案的前期建設也不是說完全沒有手續，“但手續沒走完是為什麼，還是要核實一下。”

石組長表示，如果企業反映屬實，政府工作有瑕疵，就會要求政府糾正錯誤；如果企業反映的問題不屬實，也會和企業做好解釋工作，“營商環境的根本是依法依規。在這個問題上，一定要客觀公正。”