全面稅改後農村公共品多元化供給探索：多元化供給的方式

前言

由於缺乏明確規定，省級政府往往將一些支出責任轉移到下級政府，但卻沒有賦予下級政府相匹配的財力，造成“財權上收、事權下放‘’的格局，導致財力層層集中、事權逐級下放、財權與事權嚴重失衡的局面。縣鄉一級政府承擔了較多的支出責任，而其本身缺乏財源收入和必要財力，縣鄉級政府面臨沉重的財政負擔，其履行事權所需要的財力，同其可支配財力之間存在嚴重的不對稱。

理論上，全國性的公共產品應由中央政府的財政支援進行提供，地方性公共產品應由地方政府財政支援來提供，從而形成分級專業供給體系。然而，事實上，無論是縣級，還是鄉級財政，都很難憑藉自己的財政收入可以有足夠強的經濟實力基礎來提供民眾所需的公共品。沒有足夠的財政基礎支撐，這就在很大程度上削弱了地方政府供給公共品的能力和效果。

尤其是分稅制改革前，鄉鎮財政收入有多項來源，包括農業稅、工商稅等預算內資金、各項稅收附加等預算外資金外以及財政自籌資金。財政收入結構的顯著特點就是預算外資金和自籌資金佔據較大份額，使鄉鎮財政收入呈現來源多元化的特點，對於緩解制度內籌資不足的現狀具有重要意義，較好的支撐了農村公共產品供給。

但分稅制改革後，鄉鎮財政收入轉向以工商稅收為主，財政收入水平下降明顯，進一步加劇了財政困難的局面，同時村民委員會這一級組織在行政強制和財力匱乏的情況下被迫退出公共產品供給，開始出現農村公共事務無錢辦和無人辦的局面，導致農村公共產品供給和公共服務投入越發不足。

二是地方政府財政支岀行為選擇偏向。分稅制改革後農村公共品供給“自上而下''的決策機制並沒有真正意義上的發生變化。雖然農民相對以往已經具有了表達需求意願的途徑，但對農村公共產品供給起到決策作用的主要還是基層政府和政府的相關職能部門，公共產品供給決策依舊沒有擺脫以往的行政指令和政府主觀意願，農民的公共選擇機制還非常缺乏。

同時，儘管一些農村基層政府能夠了解農民對於農村公共產品的需求偏好，但我國基層政府官員自上而下的任命制以及任期制制度決定了官員具有契約行為不作為的根源，作為

“

理性

經濟人

”

政府

官員群體也具有自身的理性和私利以及具有追求自身利益最大化的主觀意願，在上級政績考核、個體職位升遷以及外部經濟利益等驅使下，基層政府官員在農村公共產品供給的財政資金約束下會更多的優先考慮具有顯性政績的公共產品供給，例如上級下達的各類達標任務、上級要考核的防洪防澇設施建設、農村道路交通建設、農村通訊、電力等硬性指標建設，而對於見效緩慢、具有戰略性價值但實現週期長、不易出政績或者僅有隱性政績等農民需求呼聲較高的公共產品供給則相對較少考慮，形成了農村公共產品供給選擇偏向。

符合政府官員偏好的公共產品供給明顯過剩，且利用率低下，實質上成為政府官員尋租的手段，而農民迫切需要的公共產品供給不足，無法滿足農民的切實需求，造成農村公共產品供給的結構失衡、公共資源配置效率降低以及部分公共產品數量明顯不足。

新中國成立以來，我國農村公共產品供給長時間面臨著政府財政資源有限，中央政府對農業投入有限的局面，缺乏穩定和規範的農村公共產品籌資來源渠道

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農村公共產品供給投資不足，很多農村地區尤其是欠發達地區農村的公共產品供給處於數量嚴重不足的局面，農村公共事業和服務經營困難，農村公共產品的建設和發展嚴重滯後於城市。農村公共產品供給的籌資主體單一，政府投入嚴重不足，壟斷經營，農民缺乏公共產品供給需求表達的途徑，公共產品供給效率低下、質量差、數量不足等使得農村公共產品供給成為社會矛盾的焦點之一。我國農村實施稅費改革後，有關農村經濟社會發展的各項政策、相關法律法規紛紛出臺，為新時期農村公共產品供給模式的進一步發展創造了條件。

進入農村實施稅費改革後的新時期以來，對農村公共產品供給的認識已經形成這樣的共識。即對於農村公共產品供給，往往會存在“市場失靈”，政府必須供給公共產品來彌補“市場失靈”。然而，由於公共品供給主體和需求主體之間資訊不對稱問題，造成政府供給的公共品不能滿足大眾對公共品的消費需求，產生“政府失靈”。據此，有學者提出部分農村公共產品的供給可由第三部門來負責。

因此，農村公共產品不僅可以由政府和市場來供給，第三部門同樣可以供給公共產品。但長期以來

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對農村公共產品供給的研究和實踐始終有一難題未解決，即農村公共產品供給主體的選擇始終是一個被動選擇的過程，通常情況下被動選擇會造成大量的損失。因此

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為避免被動選擇造成的不可避免的效率損失，研究農村公共產品供給不同主體的選擇標準、如何選擇供給主體以及如何實現公共產品供給主體的變遷就顯得十分迫切。目前，我國農村公共產品供給主要有三種方式，即政府提供公共產品的方式、私營部門提供公共產品的方式和第三部門提供公共產品的方式。

農村公共品的政府供給。根據經濟學家薩繆爾森關於公共產品的界定，公共產品具有非競爭性和非排他性。因此，對於公共品，尤其是準公共品的供給

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其職責就要落實到政府身上。政府的主要職責就是組織、安排公共品和服務，以維持社會、經濟的正常執行，從而創造效益和保障公眾的基本福祉。對於農村公共產品供給，同樣涉及到這方面的問題，但政府提供農村公共產品並不等於政府需要直接經營企業來生產全部公共產品。

很多研究都表明，公共品供給效率低是政府直接生產和經營公共產品普遍存在的問題。而造成這種現象的根源在於，缺乏競爭、激勵失效以及人的有限理性。對於農村公共產品，其生產不可避免的要支付成本，政府提供農村公共產品的基本方式也就是需要解決對農村公共產品生產成本的補償問題。

通常情況下，政府釆取的補償方式主要有三個方面：一是政府以稅收方式進行補償，在

如農村基層政府行政服務、農村義務教育、農村公共安全服務、涉農的法律法規、農村環境保護、農業基礎科學研究以及大江大河治理等這些公共產品實施供給時，表面上都是由政府承擔資金投入，這些公共產品的消費表面上看是完全免費的，並不需要消費者直接支付代價，但實際上政府是透過徵稅的形式獲得提供這類公共產品所需費用。二是以價格方式進行補償，政府供給農村公共產品時，往往需要透過流通藉助市場來實現，廣大農民需要在支付相應價格後才能進行消費。

三是政府以補貼加收費的方式進行補償，在政府實施的農村公共產品供給中，政府為了考慮社會公平和穩定，一般會對公共產品給予部分補貼，餘下部分按較低價格收費的方式進行成本補償，這一類公共產品包括農村義務教育、農村醫療等。