南京零星地塊舊改：政府兜底 攻克最難啃“硬骨頭”

本文轉自：新華日報

大陽溝58號。本報記者 範俊彥 攝

透過舊區拆遷、異地安置、原址開發等途徑，彌補改造成本並獲得增值收益，是城市改造常用手段。然而當大規模舊改接近尾聲，城市只剩下“小而散”零星待改地塊時，片區狹小且規劃受限，沒有太大商業價值，開發商開發積極性低，這些“城市經營”手段便行不通了。零星舊區面積雖小，但影響城市整體環境品質，而且涉及住房“急難愁盼”問題，對此城市該怎麼辦？

“當市場手段不再靈驗時，城市要對舊改‘兜底保障’，因為居住條件改善、城市品質提升是城建根本宗旨。”南京舊改專案最多的秦淮區更新辦有關負責人說，他們對零星舊改打破傳統徵收拆遷辦法，取而代之為就地改造、居民回遷、漸進更新等手段，建立多元資金籌集機制彌補改造成本，先期改造的石榴新村、大陽溝等片區，居民只需支付三四千元/平方米，就能住上和舊房同等面積的“新套房”。

地塊小髒亂差，

晨起如廁要“錯峰”

去年，秦淮區有9個專案列入南京城市更新計劃，佔全市64%；今年南京公佈的兩批舊改專案中，秦淮區又有大陽溝、小松濤巷等地塊“上榜”，足見該區舊改任務之重。

“慢些走，家裡光線不好呢！”7月的一個晌午，記者來到秦淮區大光路大陽溝58號王敬珍老人家，因為不夠住，她家在老屋天井裡搭了板房做餐廳，又在“餐廳”外壘了廚房，家裡成了“三進弄堂”，低矮、逼仄而昏暗。

在大陽溝58號，這樣搭建插建的建築比比皆是，整個片區高高低低、凌亂不堪，品相質量甚至不如城中村。“我們這裡的住戶最怕兩樣，一是水（下雨）、二是火（失火）。”王敬珍說，夏天一打雷下雨，她就心驚膽戰，下大雨時家裡積水常常淹到腳踝；巷道窄小，消防車進不來，有一次隔壁小區失火，住戶擔心殃及自身，全跑出去了。

負責大陽溝改造的秦淮區明商集團員工潘孝梅說，大陽溝4個片區，住戶面積平均四五十平方米，最小的只有10多平方米，最早的住戶上世紀40年代就搭建了，不通管道氣，家家用痰盂，“大方便”要去公廁。“我們老人都自覺養成習慣，早晨不跟年輕人、孩子爭著上公廁，等他們上班、上學後再去，錯峰如廁。” 66歲的住戶程安國說。

和大陽溝相比，更新改造前的王府大街石榴新村在“城市圖斑”上更加扎眼，這裡抬頭就能看到高樓林立的新街口商務區，一街之隔又是環境清雅的朝天宮，石榴新村成了繁華都市的“灰色背影”。“我在這裡住了近40年，一家五口擠在不到30平方米的平房裡，後來家裡添丁才加蓋了二樓。”老住戶龔俊說。石榴新村家家都加蓋二樓甚至三樓，房摞房、房搭房，密密匝匝、層層疊疊。“起居沒有隱私，廚房都緊挨著，老鼠、蟑螂亂竄，家家都盼著有一天能住上成套住房。”

徵收難成本高，

政府平臺來“操盤”

像大陽溝、石榴新村這樣的舊改小區，環境“髒亂差”，住戶拆改意願強烈，為何遲遲未予改造？“地塊小而散，住戶多而雜，徵收成本高，老城規劃限制嚴格，開發不足以平衡資金。”潘孝梅解釋說，由於徵收難度大，開發商缺乏動力，這些“邊角地”“插花地”便在歷次城市改造中存留下來。

以大陽溝為例，面積十多畝，卻聚居百餘戶人家，產權有住戶自建房、單位自建房、單位辦公房，房型有平房、小二層、老式低層樓房，有的鑑定為危房，和周邊樓房犬牙交錯，板塊不完整且改造難度大。

過去十多年間，石榴新村曾經歷3次進場拆遷，但均以撤場告停。“石榴新村有權證居民388戶，涉及常住戶籍500餘戶1500餘人，起初考慮用類似城中村拆遷模式，但調研後發現，好多房屋建設年代早沒有產權證，違建、人口很多。”負責專案實施的秦淮區越城集團副總陶瑩說，如按傳統徵收模式改造石榴新村，資金缺口太大，實在難以平衡。

為推動零星地塊舊改，秦淮區成立全省首家實體化運作的“城市更新辦”。在石榴新村，採取以原地重建、回遷安置為主，異地置換、貨幣回購、優先購買原地商用房屋相結合的方式；在大陽溝，實施原址安置、綜合開發的“一攬子”方案。

政府平臺成為“總操盤手”後，透過專項資金撬動、新城反哺老城、住戶更新付費以及附屬商業開發等辦法籌集資金就地改造。石榴新村388戶房屋都被鑑定為D級險房，改造成本由政府和居民按比例共擔，市區政府承擔60%、居民個人承擔40%，預測建築成本價是7000元/平方米，每平方米居民只需出2800元。大陽溝地塊對多種產權和用途的地塊整體改造，保證住戶“原址回遷、不低於原面積安置”。設計單位挨家挨戶走訪，瞭解居民意願需求，最終以2。5平方米為一個格檔遞增擴大，形成約20多種套型，這樣“摳”面積，不僅滿足不同居民回遷需求，蓋出來的套數也能實現最大化。

算總賬惠民生，

舊改下活滿盤棋

每平方米只需出三四千元建築成本，就能在原地住上等面積“套房”，石榴新村改造“一詢”僅3天，居民同意率就超過96%！

然而，由於零星地塊不大，加之採光、間距、容積率的要求，新建面積只是略高於原拆遷面積，導致入不敷出、補貼很大。潘孝梅研判，以大陽溝為例，總建設成本預計1。8億元，整個專案預計要虧1。2億元。但她認為，透過這個專案，城市和居民可以實現“雙贏”。

對城市來說，透過舊改改善片區環境面貌，補上社群配套短板。規劃中，大陽溝片區將蓋上五六棟多層住宅，建築色彩、品相和周邊小區大體相當，綠化率30%，小區還配建120個地下車位以及社群中心，待新房建成後，將和周邊樓棟打包進行物業管理。“老城區舊改，就像是老樹刨根，我們這個專案把困擾老城區的物管、停車、社群用房等難題全解決了，一子啟用滿盤棋。”潘孝梅說。

對居民來說，除了住上不低於原面積的“套房”，還可就近享受城區的成熟配套設施。大陽溝對面就是新建的小學，臨近明御河以及御道街、大光路等城市主幹道，兩條地鐵在大光路交會，居民出行、生活、休閒都很方便。

以石榴新村、大陽溝為探索，南京市開啟城市零星地塊舊改，這兩年公佈多批居住類地塊更新專案。“這些零星地塊從多輪城市改造中存留下來，是舊改最難啃的‘硬骨頭’。”南京市住建委建設二處處長董文量介紹，從全市看，既有石榴新村這樣的險房地塊，也有大陽溝這樣兼有險房、舊平房、單位用房的複雜地塊，還有小松濤巷、樂業村這樣既存有歷史建築、又雜糅危舊房的複合地塊。所以改造要“一把鑰匙開一把鎖”，研究透地塊後“因地施策”“去粗取精”，採用有機漸進更新（歷史風貌區）、原址重建回遷（危舊房）、整體打包開發（房屋性質複雜地塊）等多種手段，保護歷史片區，挖掘可開發資源，用“繡花功夫”破解舊改“老大難”。

然而，無論是歷史風貌區，還是危舊房片區，改造都難以產生直接開發收益，都需要政府平臺主導並彌補虧損。“市場失靈時，政府要出手。”董文量認為，城市舊改要算大賬、算總賬、算民生賬，不能計較“一城一地”得失，要把社會效益置於首位。因為零星舊改不僅事關城市困難群體的住房改善，還涉及城市品質提升和文脈延續，是關乎百姓福祉和城市競爭力的“大局”，對此有關部門和建設平臺責無旁貸。

□ 本報記者 白雪 顧巍鍾

通訊員 屠康敏 孫樂