秦暉：關於救災慈善的幾個問題

原創28rcm

秦川雁塔

昨天

俗話說，惻隱之心人皆有之。文明傳統深厚的中華民族在愛心方面本不下於任何人。但無庸諱言，由於種種原因，中國這個歷來的人口大國、新興的經濟大國並不是個慈善大國。研究慈善事業的人都知道，不要說與捐獻、捐助、志願義工等慈善資源佔全國人力物力總量相當比例的發達國家比，就是以深圳與香港這兩個咫尺相連的地方比，這一點也非常明顯。

災難再大終會過去，而愛心長留天地間。我國的慈善事業要有穩定健康的發展是不能只靠一兩次的激情。在救災慈善中，除了感人場面外也出現了一些問題，引起了若干重要的討論。例如：有人在網上公佈真實性待考的資訊，指責他人捐獻太少，尤其是相對量少，乃至號召社會對其進行懲罰。有人則提出富人納稅本身已是對公益的貢獻，對稅外捐助不應苛責。

有人指出募捐活動中出現強制或變相強制，如一些單位不通知本人就從收入中扣除捐款，一些地方的工商管理部門派人到所管商戶以管理權為後盾挨門索捐。一些捐款者與募捐經辦者也傳出矛盾，有人披露慈善捐助往往被經辦方截留以至於“捐款不到位”，甚至成為“中國式慣例”，等等。

這些涉及到慈善公益事業發展的根本大計。我以為，從中可以歸納出三個重大問題：

其一，捐獻者權利與經辦者責任的規範化。

諸如“納稅人權利”、“無代表不納稅”、“預算透明化、人大權力實質化”等關於公共財政的議論在我國已經傳播有年，仍尚未落實在體制上，但納稅人權利意識應該說是增強了。然而，從情理和世界範圍內慈善事業的實踐看，“捐獻者權利”要比納稅人權利更有理由也更應該保護。

當然，要強調的是這裡所說的“捐獻者權利”主要是指捐獻者對經辦者-募捐者的權利，不是對受助者，絕不是說捐獻者出了幾個錢就有權對災民指手畫腳。但對捐助行動的經辦者或曰善行委託者而言，捐獻者對其的監督、質疑等權利應當比納稅人對政府的監督和質疑權更為剛性。

捐獻者權利比納稅人權利更有理由、也更應該剛性化，首先因為慈善捐獻性質就與納稅不同。納稅是強制性的，而捐獻是自願的。因此納稅對於公民而言首先是法定的責任，權利在邏輯上只是責任的結果（注意：這絕不意味著無納稅責任的公民就沒有權利，公民權是比納稅人權利更寬泛的概念，此不贅論），慈善則首先就是一種權利，而並非法定責任，不能與良心上的“義不容辭”混為一談。

其次，納稅人與徵稅的政府雖然也有代議制意義上的委託-代理關係，但委託出去的是“統治權”，委託後政府作為“公權力”與納稅人就形成了統治與被統治的關係，而這可能會對納稅人權利構成一定的限制。

比如雖然原則上納稅人有權要求政府報告稅款用途，但一些事涉國家機密的用途，再民煮的政府也是可以不報告的。但是捐獻者與經辦者之間純粹只是委託-代理關係，委託出去的也絕非統治權，不能對捐獻者權利構成限制。例如，如果沒有特殊約定，經辦者是不能以事涉機密為由拒絕捐獻者的質疑的。

再次，稅款只是國家的法定收入，而捐款是社會道德、良心的體現。

擁有一個橫徵暴斂的政府並不令人羨慕，但擁有一個人人熱心公益、個個樂於捐助的社會是令人自豪的。而這反過來就會使同一數量級的善款濫用比稅款濫用帶來的惡果更嚴重。後者會造成公共利益的損失和政府公信力的下降，而前者除公共利益損失外，如果經辦者具有政府背景同樣會損害政府公信力，更嚴重的是無論經辦者是政府背景還是民間背景都會沉重打擊社會道德與良知，瓦解人們的公益心和社會的凝聚力。

財富被濫用可以再創造，但社會道德、公益心和凝聚力的損害更難恢復，而即使好政府面對缺乏凝聚力的社會也是難於治理的。因此，對捐款的使用進行有效監督，比對稅款使用的監督應當更嚴格。

監督政府對稅款的使用並不僅僅是納稅人、尤其不僅是納稅大戶的權利，但如果連納稅人都沒有監督權，別人就更談不上了。而對捐款使用的監督自然也可以來自社會，但是相比稅款監督而言，捐款監督權更應該由捐獻者來行使，這是由下一個理由決定的：

這個理由最後也最重要：捐款與稅款最根本的區別在於：稅款是一種“私對公”的交納，它形成的是“公共財政”。公共財富原則上屬於國民，雖然國民也包括納稅者，但不僅僅是納稅者。公共財富並不屬於官員，但至少在民煮制度下，政府官員是從國民那裡取得授權代行所有者權利的。他可以在法律規定的條件下把這些財富用於有關國民利益的廣泛領域，換句話說，政府在稅款使用上擁有很大的“自由裁量權”。

但捐款則不同，除了捐獻者明確是捐給國庫的以外，一般捐款的用途都限於捐獻者指定的特殊物件。

儘管實際操作中會有成本與管理費的扣除，但這是需要嚴格限定或約定的。實質上，捐款屬於“私對私”的贈與（即便是捐贈給國庫，也是把國家當作準“法人”來贈與，仍然適用於私法規範，而非公法規範）。儘管這種救助具有公益性質，而且對公共財政可能有替代作用，例如在總的救災需求為一定的情況下，大量救災捐款會減輕國家財政的壓力，但這種特殊的“公益財政”仍不同於公共財政。

捐款既非公共財政，經辦者也不具有所有者權利。人們向政府“交納”賦稅，但並不向經辦者“交納”善款，經辦者即慈善機構只是信託者，即受捐獻者的委託轉交錢物給受助者的人。儘管在世界慈善事業史上有所謂cy-pres（“近似原則”）的出現，即在完全實現捐獻者的意願不可能、不現實或不合法的情況下可以按“儘可能接近”這一意願的原則使用善款。但是這一原則賦予經辦者的“靈活性”仍然很有限，不能與國家使用稅款的自由度相比。因此捐款只能“專款專用”。這就賦予了捐獻者比納稅人更大的監督權和質疑權。

當“公益財政”與公共財政發生關係時，各國都通行“公益優先”的原則。把國家財政轉為民間公益財政的事很常見，但把民間公益財政收歸國家財政則是非常越軌的行為。當代在提倡民間社會發揮主動性的潮流下，不少國家都出現把政府使用公共財政直接辦公益的“福利國家”政策，改變為更多地採用政府向民間公益組織（所謂第三部門）提供財政支援、讓後者來辦公益的“後福利國家”政策。就是香港特區，也曾以財政撥款交由宣明會、樂施會等NGO組織，讓他們參與救災工作。國際上支援的慈善投入，有不少也是透過這種“政府掏錢，民間組織辦事”的模式實現的。而如果反過來，“政府把民間組織募來的錢拿去自己辦事”，哪怕是辦好事，也容易引起反感。

事實上，當代許多國家民間公益組織擁有的大量資源來自政府財政支援的比例甚至超過自己募捐所得。號稱最“自由放任”的美國，其第三部門掌握的資源中來自國家財政支援的比重也達到70%左右，而具有福利國家傳統的歐洲各國這一比例更高。2008年地震，美國在第一時間以政府名義給我們捐款50萬美元，一些網友大呼太少，說是2005年美國颶風災難時中國還給了500萬呢。但其實，美國民間NGO組織在震後幾天之內向我們捐款總額已超過2300萬美元，“並且在持續增加”。與香港宣明會救助印度洋海嘯的善款一樣，美國NGO的這些錢相當大的部分拐彎抹角其實最終還是來自政府財政支援。

這些國家以財政支援民間公益組織，但後者的獨立性與民間性有法律保護，不會因拿了政府的資助就失去獨立性。至於反過來政府不“養”民間公益組織、卻可以對之發號施令，甚至把民間公益資源收歸國庫，更是匪夷所思的事。這其中的道理很簡單：如果老百姓捐出3元錢，卻可以在獲得政府7元資助的情況下透過自己的自主行為辦成10元錢的善舉，那當然有利於調動民間公益參與的積極性。假如反過來，老百姓捐出10元錢卻被扣下7元，剩下3元到底怎麼使用了也沒個交代，那捐獻的熱情還能維持嗎？

顯然，無論從哪方面講，捐獻者權利都應該比納稅人權利更剛性化。反過來講，經辦者的責任也應該更加剛性。濫用稅款不行，濫用善款更是罪莫大焉。而且，落實經辦者責任的制度條件也比落實統治者責任的條件更容易達到。官員理論上是靠人民交納稅款供養的“公僕”，但權力不受制約的制度缺陷卻使他往往以主子自居，改變這一點有待於政治現代化即政治體制的民煮化改革。而慈善組織對捐獻者即使在磚制制度下通常也並無統治之權，如果他對捐獻者擺架子，誰還會搭理他？

在傳統時代即便政治上是帝制，慈善事業的權責對應還是能做到的。假如現實生活中一些經辦者會擺架子，拒絕捐獻者的問責，那主要是由於經辦者兼有官員身份，憑藉此種身份壟斷慈善代理資格，甚至把募捐資格變相地變成了徵稅權。避免此弊並不需要根本性的政治體制改革，只要社會政策開明些，不對慈善代理資格進行官府壟斷、允許在慈善代理方面存在公信力競爭就行。所以，我們現在落實納稅人權利的制度條件如果說還需時日，那麼尊重捐獻者權利、強化經辦者責任在現有制度條件下也是完全可以做到的。捐獻者對經辦者有監督質疑之權，經辦者對捐獻者有舉證釋疑之責。

對那些對他人善心不夠感到生氣並希望促人行善的先生們，合理而且有效的辦法是自己公佈自己的真實慈善資訊，姓甚名誰，財產若干，收入若干，納稅若干，而納稅之後又額外捐獻了若干，以明心跡而為人勸。若入少獻多，其數足以感人，自會成為表率。善心不足者良心未泯，應會受到感化而增加善舉，何必要靠威脅來逼人“行善”呢？

應該指出：隨意公佈他人（尤其是非權勢者）的個人資訊是侵犯隱私的，但自願公佈自己的個人資訊，那當然是你的權利。過去我們往往宣傳“做了好事隱名埋姓”，其實這沒有必要。隱不隱名是行善者的個人選擇，本無可厚非。如果從社會考慮，公開行善以為天下勸，其德絕不比行善而不為人知者小。如果社會需要揚善而善人隱之，還要花費許多資源去尋找，何必呢？如果以不為人知為至善而鼓勵人隱，同時又大力尋找隱善人而公開表彰，反易滋社會虛偽之弊。

我國漢魏之際就是因為這種虛偽太盛，反而導致道德淪喪的。而我國民間自古就有立功德碑的做法，誰誰捐獻若干，均公示於眾。一方面公開的資訊難於作假，另一方面受捐經辦者也明確了責任，同時又可垂範以勸德，何樂而不為？

明代功德碑

假如你自己不肯公佈自己的慈善資訊，人家有權懷疑你本人是否行善，而你卻要強行公佈他人資訊以逼人“行善”，這不是太虛偽了嗎？如果有誰實在覺得他人良心已泯，不堪感化，而救災財力又不足，需要施加壓力增加他人責任，不妨公開建議，透過民煮程式由規範的公權力開徵特別救災稅，由於不是常稅，累進率可以高些。這也比責人“捐助”要好。要知道，所謂“捐”在漢語中自古就是表示自願放棄，常有出於道德而奉獻之意。

共工肆虐釀奇禍，地維缺兮天柱折。

一方有難萬方助，慈善之潮湧萬國。

愛心無價需培育，善款收支有法則。

獻者權利要維護，辦者任重可問責。

愛心代理憑誠信，善行委託可選擇。

大善律己慎律人，底線之上求至德。

律人先律權勢者，以強律弱勿逾格。

克己復禮為真善，克人利己是偽惡。

願得真愛滿天下，同舟共濟盡諧和。

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金雁/插畫