江東觀潮｜城市“新城代謝”：更新城市更須更新理念

推進老舊住宅加裝電梯，增加市區“口袋公園”，塑造老城廂新質態，將工業“迎回”主城……近段時間以來，江蘇多個城市不約而同加快了“自我更新”的腳步。

城市更新是城市發展的大課題，但並不是全新命題。隨著現代城市發展的不斷演進，“城市更新”的觀念和實踐也在不斷更新。踏上新徵程、面對新形勢，城市更新要更新什麼？如何實現更新？新華日報·交匯點記者採訪了多位專家學者，請他們暢談、把脈城市的發展與未來。

城市是有生命週期的有機體

“城市發展的實質就是各種形式空間的生產（規模擴張）與再生產（改造更新），是空間資源的生產與分配。”江蘇省社科聯副主席、創新型城市研究院首席專家葉南客認為，城市更新作為“再生產”的主要形式，已經逐漸成為解決城市發展問題的一種慣用做法，它是一個動態發展的概念，而不是一個完結性的狀態。

在江蘇省社科院研究員丁宏看來，“城市就像有機體一樣，有著自己發展、興盛、衰退的生命週期。”他說，隨著大多數城市進入“存量”階段，城市的增量空間資源更加收緊，加上原有的城區也逐步出現房屋老化、結構失衡、功能衰退等問題，使得城市更新的概念為越來越多的城市規劃師和開發者所接受。

江蘇省社科院副研究員、長江產業經濟研究院特任副研究員何雨認為，近年來城市更新愈加變為人們可知可感的政策實踐，還基於更為複雜的原因：

——賡續文化的需要。城市更新一般集中在老舊城區，而老舊城區是城市文脈的發源地、城市記憶的記錄地、城市性格的標誌地。在從計劃到市場、從中心到邊緣的擴充套件中，傳統的中心城區不斷衰落，特別是大量歷史文化遺存遭遇“建設性破壞”，從長遠看，都是在侵蝕城市的文化、模糊城市的歷史。

——改善民生的壓力。老舊城區，特別是特大城市的老舊城區，往往處於“多老疊加”狀態：老化的體制，老化的住宅，老化的人口，老化的設施。這些至少佔據城市五分之一到四分之一的人口無法享受到現代城市文明成果，是實實在在的民生痛點與民生短板，而城市更新則是賦予老舊城區生命，煥發其活力的一次機遇。

——產業發展的契機。受益於騰籠換鳥策略，主要城市老舊城區已經騰出大量空間，為地方政府的城市更新提供了土地和財政的堅實基礎，一直受制於成本困擾的產業更新逐漸成為可能。

將“灰色空間”轉化為“綠色空間”

城市更新是城市新陳代謝的過程，舊城改造是其中的一個重要環節。“舊城區改造是城市更新的必然規律和必然要求，就好比家裡東西舊了，要麼扔掉、換新的，要麼修一修補一補。”南京大學城市科學研究院副院長鬍小武認為，如今城市老舊小區呈碎片化、分散化的佈局，零星散落在中心城區的各個角落，以往推倒重來、拆遷安置的做法，不是這個時期的最佳選項。保護老城風貌、留住原住民，不再搞一刀切式的拆遷安置，成為當下的一種共識。

在胡小武看來，“城市更新是城市社會變遷的一個過程，也是城市活力重建的過程。”他說，舊城區更新要重建各種活力，包括生活活力、居住魅力、產業活力、旅遊活力、文化活力等。其中，空間改造是活力重建的基礎。試想，一個城區的房子是危房，形象是“髒亂差”，那必然會衰敗，成為僵化的、淘汰的空間。經過空間改造之後，提升城市基礎設施，恢復人居活力；再加入設計元素，與藝術相結合，增添空間的靈動感，從而重建文化活力；產業也能重新置換，引入第三產業，實現騰籠換鳥，商業活力也得以展現。如南京老門東、1865創意產業園等，都是很好的案例。

近年來，江蘇一直在推進宜居城市建設。2018年4月，江蘇首次提出並建設“省級宜居示範居住區”。2019年3月，又提出“省級宜居示範街區”，南京市鼓樓區天津新村、閱江樓、姚坊門，宜興市東氿新城、崑山市中華園5個街區列入試點。“相比住區，街區更注重城市性，內涵概念更豐富，包括步行友好、街區安全等。”江蘇省城市規劃設計研究院副總規劃師王承華說，街區改造打破社群界限，從人文生活步行空間這個人居基本單元出發，對空間功能、基礎設施、文化、社會治理等方面的問題進行系統地、更有針對性地更新改造，讓城市生活更具豐富性、多樣性，也有利於緩解如交通擁堵、環境汙染等城市病。

“舊城改造主要是挖掘存量資源，將‘灰色空間’轉化為‘綠色空間’。”王承華以正在推進的崑山市中華園宜居街區改造為例，該街區附近有條東安江河，是十分破敗的，基本是一個“灰色空間”。透過整治，引入江南傳統元素，構建水鄉特色空間，既改善了環境，又增強了居民的認同感、自豪感。同時，小區圍牆拆除後，建築空間倒退，街區綠化帶得到拓展，再植入相應的休閒設施，基礎設施服務進一步完善。

丁宏認為，從西方國家城市更新的經驗教訓來看，城市更新不能走簡單粗暴的大規模拆倒重建之路，而是要更加以人為本，從人居住的現實需求出發，更加註重城市更新的經濟社會文化意義，更加註重城市建設的可持續發展，注重保護城市的現狀肌理和文化遺產，在城市重建的過程中確保城市的文脈傳承和社會關係的延續發展。

“民心工程”不能成為“傷心工程”

舊城改造更新自然是一件好事，但要把好事幹好並不容易。在葉南客看來，當前存在立法滯後、公共利益保障不足、保護與發展缺乏協調、公眾參與機制不健全等深層次問題。

“與西方國家城市更新不同，我們所推動的城市更新，在實現機制上，主要是依靠政府驅動而非市場驅動。”何雨說，政府驅動的優勢在於有規劃有毅力有步驟，能夠快速見效，幾乎沒有辦不成的事情。然而，政府驅動的劣勢在於不計成本，甚至為推動更新而採取強硬措施，缺乏與主要利益攸關方的充分溝通與博弈。如果不注意的話，可能會把原本的“民心工程”變成“傷心工程”。

胡小武認為，現實中常常出現“吃力不討好”的現象，政策倡導機制力度不夠是一個重要原因。政策倡導機制，就是政策宣傳、營銷、傳播，進而爭取共識的過程，但現實中這個過程有時是被忽視的。推進舊城更新專案，會遇到太多居民個體的訴求，也會產生很多矛盾和衝突。為此，政府應該建立一個策略性表達機制，把政策可能達到的好的效果明明白白講清楚，把過程中可能經歷的各種陣痛也要明明白白講清楚。還要建立公眾參與機制，多方爭取建議，各方相互磨合，努力實現“最大公約數”。

舊城更新改造採取的模式很多，政府引導、設計師支撐、居民參與則是其中之一。王承華認為，如今設計師的作用越來越凸顯。他們不再只是方案的設計者，而既是組織者，要了解居民需求，激發其參與意識，併發掘有能力的居民，讓他成為街區議事會的主要成員；又是協調者，老舊小區裡個人、企事業單位的訴求都不一樣，兼顧每個人的利益是不可能，需要設計師以專業的角度幫助大家達成共識；還是教育培訓者，在方案設計溝通中教會居民認識空間改造、善用空間改造。

“舊城更新改造是激發居民公共意識的一個契機。”王承華說，因為這是一件跟自身利益直接相關的事情。存量空間改造中，每個人的利益是不同的，在設計師和社群協調者的幫助下，引導居民換位思考，逐漸懂得考慮他人的利益，培養其責任感和公共意識，引導其更多參與公共事務，繼而有利於為城區改造後的自我治理和自我更新提供動力、建構機制。

“舊貌換新顏”，還要“治理換新天”

推進城市更新，不是“重建”一座城，而是“運營”一座城。運營城市，自然離不開社會治理能力的提升。

“城市更宜居、更安全、更人文、更現代，需要從提升城市治理能力角度入手。”葉南客說，要切實補齊公共服務、生態環境、基礎設施等領域的短板弱項，讓城市治理更加科學化、精細化、智慧化，積極探索特大城市現代化治理的新路徑。

丁宏建議，讓城市變得更聰明、更智慧，要建立城市統籌的更新戰略和規劃，為城市更新提供更加前瞻性和全域性性的指引；提升城市更新的設計水準，建立社會公眾參與的規劃溝通協調機制；深入轉變城市更新的理念，保護傳統建築和特色風貌，使之與城市更新深度融合；更加重視城市綠色發展，促進城市空間生產、生活、生態的有機融合。

“與硬體環境改善相比，城市軟體環境的提升，快不來、急不得。”何雨認為，很多城市在花費了極大力氣完成老舊小區的硬體改造後，由於治理理念與手段無法同步提升，出新兩三年後又重新變得“髒亂差”，充分說明城市更新要與社會治理同步提升的必要性。效果良好的城市更新，既是政府“善政”的體現，更是政府“善治”的象徵。必須按照“顯政”要求，把更新方案放在陽光下，不僅實現“舊貌換新顏”，還要實現“治理換新天”。

“城市內涵方面，應面向存量與傳承發力，透過文化投入來複蘇和提升文化凝聚力與市民素質。”葉南客認為，必須在城市更新中體現對傳統的尊重，解決好新與舊、破與立、形與魂的問題，把歷史文化資源跟城市更新有機結合起來，不斷完善城市功能，讓滿足人民群眾對美好生活的需要成為城市發展的核心任務。

交匯點記者 陳立民 顏雲霞

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