西安全面代管西鹹新區 西鹹一體化20年“長跑”步入下一程

原標題：西安全面代管西鹹新區 西鹹一體化20年“長跑”步入下一程

今年上半年，西鹹新區重點專案完成投資904。18億元，佔年度投資的66。18%，均超時序完成年度目標任務。

西鹹新區的建設、西鹹一體化的推進，步入了快車道。

自從省級部門一紙檔案，明確了西鹹新區的“歸屬”，長跑已近20年的西鹹一體化，步入中場。

日前，陝西省推進西安—咸陽一體化發展領導小組辦公室（以下簡稱西鹹一體化小組辦）下發《關於印發西安市全面代管西鹹新區指導意見的通知》，明確了西鹹新區交由西安市全面代管，並就具體區域進行劃分，其中少部分範圍由西安與咸陽共管。

在這份通知中，明確了西鹹新區黨工委、管委會作為省委、省政府派出機構保持不變，按照“全面授權、不留空白”的要求，由西安市全面管理。

作為西鹹一體化小組辦今年釋出的“1號檔案”，“全面授權、不留空白”的定位，讓當地關心西鹹一體化的各界紛紛聚焦。

隨著此次西安市的全面代管，相關體制機制的理順，外界預期，“長跑”已近20年的西鹹一體化，或將加發展速度，步入下一程。

全面授權，不留空白

上半年的最後一天，西鹹新區等來了一份堪稱“分水嶺”的檔案。

西鹹一體化小組辦向西安、咸陽、西鹹新區，以及相關部門下發的陝西鹹辦發〔2021〕1號檔案，確定了西安市全面代管西鹹新區的格局。

其中較為醒目的表述，當屬“全面授權、不留空白”等提法。

此次由西安市全面管理後，將由西安市制定西鹹新區管委會及所屬新城職能配置、機構設定、人員編制等方案。

對於改革中的機構劃轉、人員安置、債務化解等工作，也自然囊括在內。

經過多年建設，這座新崛起的國家級新區，規劃範圍已達882平方公里。如今，這裡將被劃分為西鹹新區直管區，以及西安（西鹹新區）—咸陽共管區。

西鹹新區直管區由西安市全面管理，負責轄區內的行政、經濟和社會管理事務。共管區，則由咸陽市在《西鹹新區總體規劃》框架下，負責轄區內的行政、經濟和社會管理事務。

對西鹹新區的代管，在具體方面有了新的變化。例如人事上，西鹹新區管委會及所屬新城副廳級以下（含副廳級）各級行政事業幹部，按照幹部管理許可權，由西安市管理。共管區的各級行政事業幹部，按照幹部管理許可權，由咸陽市管理。

該通知提到，省級部門派駐西鹹新區的紀檢監察、自然資源、公安等垂直（雙重）管理機構，按照屬地管理的原則劃轉至西安市，人員劃轉商西安市辦理，省委編辦要會同西安市於本檔案釋出之日起15日內完成機構劃轉工作。

西安市、咸陽市尤其要加強對接力度，實現國土空間一體化規劃。西鹹新區直管區的國土空間規劃，將納入西安市國土空間規劃統一編制。

21世紀經濟報道記者注意到，在政民互動欄目中，陝西省發改委對於此次全面代管的評價是：“本次推進西鹹—咸陽一體化發展改革相關制度安排，是對2017年改革的深化和延伸，落實了西安全面管理的要求，進一步理順了西鹹新區管理體制機制。下一步將協調指導西安市、咸陽市加快推動一體化發展工作，共同推進西安國家中心城市建設。”

陝西省發改委所提到的2017年改革，是指當年將西鹹新區由西安市“託管”。由起初的陝西省直管，到西安市託管，再到如今的西安市全面代管、少部分區劃與咸陽共同管理，西鹹一體化這場“長跑”，已歷時將近20年。

陝西省決策諮詢委員會委員，陝西省社科院經濟研究所副所長、研究員吳剛對21世紀經濟報道記者表示，現在由西安全面代管，是發展階段的需要，相當於在社會事務和放管服等方面的授權。

吳剛表示，作為省級派出機構，西鹹新區以前所掌握的審批許可權相對較少。同時，與咸陽在具體事務上有些是相互交錯，特別是社會事務，即使是託管，也要進行協議。“因為它不具備這些職能，管理成本較高，派出部門實際上存在授權真空。”

他認為，此次全面代管則很明確，“就是讓西安市全面代管，好多許可權的劃撥很到位，權責利劃分更加明晰，避免了原先的制度缺陷。”

如此，不僅可以加速在招商引資、基礎設施尤其是地鐵建設方面的進度，也為大刀闊斧地發展西鹹新區創造了制度紅利，對西鹹新區的發展注入了強勁的動力。

“對咸陽來說，由於這次劃分提出共管區，稅收分成非常明確，避免了咸陽的搖擺不定，消除了咸陽的顧慮。”吳剛分析道。

25公里距離，20年長跑

世紀初的2002年，冬，寒意凜冽。

西安、咸陽，兩座直線距離僅約25公里的千年古都，正在籌謀攜手前行。

這一年歲末，西安—咸陽經濟一體化協議書籤字儀式，在位於西安南郊的曲江賓館舉行。兩市選擇以“一體化”的方式，跨出合作發展的一步。

雙方約定，全面推進兩市在經濟、文化、教育、衛生、旅遊、環保等領域的密切合作，實現優勢互補、共同發展。

西安與咸陽的規劃是，雙方將以推進工業化、資訊化、城鎮化、現代化和國際化程序為重點，在經濟社會發展戰略、編制城市總體規劃、安排基礎設施建設、佈局主導產業等方面，積極做好溝通、協商和銜接。

當時最為外界熟知的，要數兩市的“八同”思路。也就是規劃統籌、交通同網、資訊同享、市場同體、產業同布、科教同興、旅遊同線、環境同治等“八同”。

在“八同”基礎上，逐步實現“四個一體化”，即城市一體化、經濟一體化、交通一體化和環保一體化。

更長遠地看，兩座城市將構築西安—咸陽經濟圈，在西部地區率先基本實現現代化。

幾年時間探索後，2009年12月，西安與咸陽兩市中心城區距離較近的接合部，西安灃渭新區管理委員會成立。日後，這片土地成為西鹹新區轄區內發展頗為迅速的區域。

西鹹新區發展的歷程，大致經歷了三個階段。

2009年12月西安灃渭新區成立後，陝西省統籌西鹹兩市分別設立新區，實施“以市為主，省市共建”，這是第一階段。

2011年5月開始的“以省為主，省市共建”是第二階段。2014年10月底，陝西省出臺的《關於加快西鹹新區發展的若干意見》，對西鹹新區的授權也是重要一步。

上述《意見》賦予西鹹新區諸多實權，並在財政、土地方面陸續破冰。“《意見》相當於賦予西鹹新區許多一級政府的權力，有意讓西鹹新區成為獨立新城。”陝西省社科院研究員張寶通在接受媒體採訪時評價稱。

隨著陝西省成立西鹹新區、設立西鹹新區管委會，以及西鹹新區上升為國家級新區，西鹹新區的轄區範圍逐步擴大。與此同時，在西鹹一體化背景下，不斷有土地從咸陽被劃出。有當地人曾形容咸陽是“蘋果只剩下了蘋果核”。

為了尋求突圍，咸陽在西北方向規劃了130平方公里的北塬新城，用於拓展主城區。

“咸陽城市格局是南北窄、東西長，南邊若要發展就要跨過渭河，北邊要發展就要上塬，都受限制，特別是頭道塬和二道塬全是帝王陵墓旅遊區、文物保護區，不允許建設。而西鹹新區成立後，咸陽主城區已無發展空間，所以規劃了北塬新城。”彼時，北塬新城管委會相關人士在接受媒體採訪時如是稱。

2017年1月以來，由西安市代管西鹹新區到現在（2021年7月）實施全面代管，則屬於第三階段。

迄今，為了更加緊密地合作發展，兩座僅僅相距25公里的千年古都，朝著一體化的道路已經長跑近20年。

不過，對西安及咸陽當地而言，在西鹹一體化為時已久的程序中，也多有各類觀點與爭論，其中不乏插曲。

去年10月，一位咸陽市民在人民網地方領導留言版塊諮詢，問題包括：國家層面、省上對於西鹹行政一體化的方向是趨向於網傳的“三分咸陽”？還是咸陽全域整體合併入西安市，組成新的行政主體，達到統籌規劃的發展目的？西鹹合併有無時間表，什麼時候有官方訊息公佈？

對此，咸陽官方回覆稱，“該網友所反映的情況我們已責成市發改委進行了核查，自2017年西鹹體制調整以來，其按照‘八個一體’要求，全力加快西鹹一體化，共建大西安。隨著地鐵一號線三期等重大專案建設，兩市將逐步同城化。”

值得注意的是，該回復明確提到，“目前，我們在省市各類會議中未討論過西安-咸陽行政一體化，所以更無西鹹合併時間表。‘三分咸陽’的說法只有個別學者的一家之言，未進入到官方正式檔案中。如有變化，我們將及時向社會公佈。”

這是咸陽官方罕見地公開對“行政一體化”的否認。

與此同時，咸陽也提到自身的發展思路。“為進一步加快縣域經濟發展，實現追趕超越，我們將按照建設陝甘寧毗鄰區域中心城市來發展彬州市，強化與平涼、慶陽等地互動發展，支援與長武、旬邑協同發展，共同建設北部高階能化基地。支援鼓勵淳化、永壽走出生態環保的產業化發展路子，實現綠色發展。”

西鹹下一步如何走？

此次確立由西安全面代管，對西鹹新區及兩市一體化，都堪稱重要一步。

而在一體化方面，多年來，除西安與咸陽之外，各地不斷提出區域經濟一體化。在如今西安都市圈規劃即將出爐，西安加快建設國家中心城市之際，大西安的打造，比以往更為緊迫。

吳剛在接受21世紀經濟報道記者採訪時表示：“西安的地理空間其實相對是比較小的，經濟總量也剛過1萬億元，同其他的國家中心城相比，經濟體量相對較小。”

他認為，隨著西鹹新區歸西安全面代管，西安的城市空間將大幅擴充套件，所承載的空間體量隨之增大。理順體制機制，為西安都市圈的建設，消除了制度障礙，對基礎設施的相通，投資的佈局，產業的轉移，以及土地的整體統籌利用，都提供了利好與契機。

“這為打造以西安為龍頭的關中平原城市群有很好的帶動作用，對周邊區域如咸陽、商洛甚至渭南的輻射效應和溢位效應，也將逐步顯現。”吳剛說。

與此同時，在幾座國家中心城市裡，西安也需追趕超越。

僅以經濟體量而言，不用說北上廣深等一線城市，即使與成都、鄭州、武漢等新一線城市相較，西安也不佔上風。

如此情形下，西安與咸陽將如何選擇？是否有模式或樣本可供參考？

一個常被拿來做比較的城市，是同處西部的成都。有觀點認為，成都達到如今的經濟體量，一部分因素在於吸收合併溫江地區。上世紀80年代，四川溫江地區12個縣整體併入成都市。後經調整，廣漢、什邡又由成都市劃轉德陽市，相當於最終將溫江地區的10個縣劃入。成都體量迅速擴大，由此形成大成都格局的基礎。至今，單以GDP考量，成都已將西安遠遠甩在後面。

原陝西某省級投資平臺高管、資深研究人士郭生龍認為，做大成都很好地因應了後來中國發展的重大區域戰略，即打造中國經濟第四極的成渝雙城經濟圈戰略。

“成都在這個戰略中，以自身實力形成西部的一大發展極，起到了龍頭帶動作用，沒有掉鏈子。要知道，長江流域強手如林，下游有整個長江流域的龍頭上海，其次有南京、杭州；中游有武漢、長沙；上游則還有重慶。”郭生龍分析稱。

他認為，成都能在如林強手中拼出來，並與重慶以對等實力實施雙核融合戰略，不能不說，當年的合併溫江打下了基礎。

成都還代管了一個縣級市簡陽。郭生龍指出，代管簡陽市是因為成都需要建設第二機場。而按照成都重慶東西對進戰略，機場只能選在成渝之間，因此選中了簡陽。天府機場就位於成都市西南的簡陽市蘆葭鎮。

那麼，成都曾經走過的路子，適合如今的西安去走嗎？

郭生龍認為，採取地市整體合併的方式，如果搞西鹹合體的話，別說西鹹全部合體將形成超級規模的大西安，就是按三分咸陽的方案，也要一次併入咸陽的6個區縣。這種合併規模是1996年哈爾濱合併松花江地區以來，國內行政區劃調整所從未見的。地改市以後，國家的區劃調整工作，事實上重心早已經轉移，大規模的區劃調整已經不可能。

此外，中央提出應注意和警惕“一城獨大”的問題，在這種形勢下類似成都模式的區劃調整就更不可能了。

西鹹如何實現同城化，廣（州）佛（山）同城走在前面，有許多現成經驗可資借鑑。廣佛同城化的目標設定是，要在2030年實現全域同城化。十多年來，兩地的基礎設施對接和產業協同已見成效，如廣佛地鐵開通已經十年，還共同編制並實施了《廣佛高質量發展融合試驗區建設總體規劃》。

今年4月的廣佛同城化會議審議同城化專案、事項有47項之多，還明確將探索建立統一的規劃委員會，實現規劃統一編制，統一實施，並探索推進土地、人口的統一管理。

郭生龍建議，西安與咸陽可以嘗試建立融合試驗區。“行政邊界劃分清楚之後，我們會看到西鹹仍然呈現犬牙交錯的情形。如果不搞同城化，就只會徒然增加矛盾和摩擦的機會。現在搞同城化，反而提供了在更多區位設立融合試驗區，合作發展的機會。”

此外，郭生龍認為，同城化發展不能以行政主導的模式來實現，應以市場機制為主導。融合試驗區一方面符合雙方經濟發展戰略的空間佈局規劃，另一方面，雙方在合作之初就可以明確各自的資源投入、責權利等，產權利益清晰明確，可以避免利益劃分糊塗賬等弊端。