「深度好文」“雙減”之後，最難對付的公辦“名校利益集團”浮出水面

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楊東平 | 21世紀教育研究院

本文授權轉自教育思想網（ID： eduthought）公眾號

【導讀】2021年11月13日，繼新東方之後，學而思也宣佈在2021年底前停止學科類培訓。有評論認為，兩大教培巨頭轉型，一個時代宣告結束。回顧歷史，校外培訓究竟因何興起？新政之下，中國教育下一步怎麼走？

楊東平先生梳理近二三十年中國教育的整體脈絡，認為

本輪“雙減”整治的動機，就是矯治多年來的“教育產業化”路線

。教育產業化的初衷是在財政不足的情況下快速發展教育，但它不是透過取消壟斷和管制、擴大社會參與來增加供給，而是透過“名校辦民校”、“獨立學院”這樣的“假民辦”為公辦教育輸血，逐漸形成特殊利益集團。

課外培訓產業，最初也是公辦名校為了升學率競爭而內生的。

名校與培訓機構聯手，資本市場加持，以至課外培訓爆發式增長，擇校競爭、奧數熱、學區房等高燒不退。

今天，問題又回到公辦教育自身。楊東平指出，熾烈的升學競爭緣於義務教育學校差距過大，

要推進教育均衡發展，就必須改變乃至取消“等級化的學校制度”，取消製造“名校”的制度安排

。在這個網際網路化、智慧化、少子化的時代，關注學生個性化、差異化的發展，滿足公眾選擇性的教育需求，也是教育下一步發展的重要主題。他建議改革公辦學校辦學體制，向地方和學校賦權，落實學校辦學自主權，形成多樣化的辦學特色，滿足不同的教育需求。同時要

重新認識民辦教育，發揮其滿足多樣化教育需求的功能和價值

。

楊東平認為，

義務教育的最佳機制不是資本機制，也不是行政化的權力機制，而是非營利機制

。下一步應透過全面清理和規範，建立起“現代學校制度+非營利機構”這樣新的義務教育管理制度，超越基於所有制性質的公辦-民辦的兩分法，超越“自由的”民辦學校和“不自由”的公辦學校的辦學權屬的兩分法。因為

在面向未來的新賽道上，將不再是公辦學校與民辦學校的競爭，而是創新學校與傳統學校的競爭

。

從“教育產業化”到教育的“非營利化”

7月以來，“雙減”政策引致教育界的轟然地震。曾經體量巨大、風光無限的課外培訓機構幾遭“團滅”，民辦教育被強制“瘦身”，是非功過，也許要待塵埃落定才能評價。但是，如果超越利益是非的具體糾纏，退後幾步，整體性地看待近二三十年的教育發展，其中的脈絡其實清晰可見。

此番整治的動機，就是

對實行多年的“教育產業化”或稱“教育市場化”路線的矯治

，使公辦學校恢復其應有的公共性、公平性和公益性，使教育重新迴歸樹人育人的基本宗旨。

本文試

對我國“教育產業化”的發展過程做一粗淺的梳理，並提出可能的治理思路

。

“教育市場化”釋義

儘管“教育產業化”是家喻戶曉的熱詞，卻難以準確地譯為英文。從字面直譯，可譯為Education Industrialization。但是，教育的“工業化”顯然是不倫不類的。比較恰當的翻譯是Education Marketization，即教育市場化。這一理論術語本來是有明確內涵的，但用於中國的現實，也還是令人一頭霧水。

在中國，大家約定俗成使用的是“教育產業化”的概念。但它從來不是嚴格的理論概念。學者試圖將它學術化，稱之為“單純財政視角的教育改革”，或者說是一種“經濟主義路線”的教育改革，指在國家財政性教育經費嚴重不足的背景下，以增長和效率為主要追求，利用市場機制“經營”教育，利用市場手段擴大教育資源。由於90年代初教育被定義為“第三產業”，擺脫了“上層建築”的羈絆，以北京大學“破牆開店”為象徵，在全民經商的氛圍中，教育被迅速“啟用”了。“教育產業化”的具體政策，包括多渠道籌集辦學經費、高校實行“成本分擔”的高收費政策、部分公辦學校“轉制”為實行高收費的民辦學校（即所謂的“名校辦民校”），公辦大學舉辦民營的“獨立學院”為母校“輸血”，大學實行“後勤社會化”，舉辦服務公司、科技企業經營創收等等。主管部門和各級學校的興奮點端在創收，關注的是產權、轉制、上市等問題，經濟話語佔據了教育改革的主導地位。

教育高收費的風氣大開，釀成義務教育階段熾烈的“擇校熱”，亂收費、教育腐敗等亂相屢禁不止

。

90年代以來關於教育產業化有過幾次爭論，

早期是圍繞教育是否具有產業屬性、民辦教育的合法地位等問題。

1999年高校擴招，拉動普通高中的大擴招，以教育消費拉動經濟內需並帶動相關產業發展的思路進入了決策層。2004年之後關於“教育產業化”的爭論，一是社會輿論對“充滿銅臭味”的教育的聲討；另一議題是“教育產業化是不是背了黑鍋”，認為高收費、亂收費問題不是產業化所致，而是教育壟斷的後果，主張更徹底的產業化、民營化。

贊成教育產業化的多為經濟學出身的學者，激烈的批判者主要是家長、學生和媒體

。

此後，“教育產業化”如入無人之境，沒有人再去爭論了。

在大城市，民辦學校由邊緣進入中心，由於享受考試招生、自主招生的自主權，升學率明顯高於公辦學校，成為家長追捧的“新寵”，公辦學校淪為二流的“備胎”。

基礎教育學校的兩極分化，導致了學者對“教育的拉丁美洲化”的擔憂。

這一辦學模式的進化，是名校與房地產和資本市場的結合，那些公私不分、兩頭通吃的超級中學成為地方經濟的“搖錢樹”。一些民辦學校打包上市，成為名副其實的企業。“名校辦民校”的新階段，是名校形成多個主體、多種所有制（所謂的“公參民”學校）、多地辦學的集團化辦學模式，在各地舉辦貼牌收費的分校。

此外，是課外培訓機構的“異軍突起”，在十年左右的時間裡迅速成為體量超過公辦學校的“另一個教育系統”。根據相關資料，中國K12培訓市場2019年的規模已超8000億元，產生了若干個上市企業巨頭。

由於資本市場的加持，學科培訓下延至2歲的幼兒，演變為無底線無倫理的燒錢競賽。

這一切，在2021年7月，被突如其來地按下暫停鍵。這大致是對20年前開始的“教育產業化”路線的顛覆和“清算”。

“教育產業化”的理論基礎，除了對教育具有產業屬性的認定，就是“效率優先、兼顧公平”的發展觀

。

“效率優先、兼顧公平”這一在價格改革時提出的口號，不證自明地成為包括教育、醫療衛生等公共服務領域通行的準則。因而，90年代末以來國內關於教育公平的討論，最重要的主題就是教育的公平與效率之爭，似乎離開效率，公平便無可討論。既然公平只需兼顧，而“兼顧”在中國的語境中意味著可顧可不顧，教育公平並未獲得獨立的價值和地位，便是順理成章的了。

因而，

教育的“公平-效率”之爭、“先發展還是先公平”之類，基本是個中國式問題，在世界範圍內是沒有這樣提問的

。公平就是公平，教育公平是教育公共政策的基石。義務教育之所以實行免費、免試、就近入學的規則，就在於保障入學機會這一起點的公平。為了避免學校按家庭經濟狀況的分化，公共財政承擔著私立教育的大部分費用，私立教育同時要為弱勢家庭的學生提供資助，是發達國家的基本事實。在政治哲學層面，人們普遍關注的是公平與自由的矛盾，自由主義的思想家擔心政府對公平的重視有導致集權、侵害市場和個人自由的傾向。而在教育學本體的意義上，人們更多關注的是差異化的教育，即公平與優秀的矛盾。功能主義的教育家擔心基於公平的考慮把低於學術標準的人吸納進來，會降低教育質量，損害追求卓越的學術標準，從而傷害社會的整體利益。

“效率優先”的發展觀，所謂“做大蛋糕”論，今天仍然是許多經濟學者的思維定式

。譬如對當下的“教育內卷”和擇校競爭，有一種流行的見解，認為“高房價和校外教育培訓熱，其實都源於供給不足”。解決之道不是抑制需求，而是增加供給。這種意見屬於泛泛而談。以供求關係論，我們就無法解釋為何在教育資源更為短缺的九十年代中期之前，義務教育階段的教育競爭卻並不激烈，高考也並沒有影響到小學生、幼兒園的日常生活。同樣，也無法解釋在大致相同的教育文化傳統中，日本、韓國，中國的臺灣地區在義務教育階段並沒有“小升初”擇校競爭？情況其實並不複雜，“小升初”和學區房的病因是“擇校”，病灶是重點學校制度造成的學校差距過大。沒有擇校就沒有學區房，這就是日韓和臺灣地區的現實。在學校均衡整體尚未實現的情況下，政策的作用也非常直接。在2018年以來的減負整治中，上海、北京、深圳採取“公民同招”、學區房“多校劃片”等政策，高燒不退的學區房立馬降溫，說明“非不能也，實不為也”。

因而，真正應當關注的，是為什麼《義務教育法》已經頒佈了30多年，它所規定的義務教育學校均衡發展的目標至今並沒有真正實現？這既來自上個世紀50年代建立的重點學校制度的強大慣性所形成的“路徑依賴”，也由於“效率優先”這一深入人心的發展觀。然而，發展是沒有止境的，我們不妨提問：蛋糕究竟做到多大才可以談公平？中國已經成為世界第二大經濟體了，還不能談公平嗎？

這種“市場-效率”導向的公共政策，模糊了政府在義務教育供給中的決定性作用，將原本由政府用納稅人的錢提供的“公共產品”，變為需要公民花錢購買的服務，從而架空了弱勢階層享受公共服務的權利

。

其實，幾乎所有國家、地區在普及教育之初，都面臨經濟落後、資源不足的困境；不同的政策抉擇，源自其背後的教育價值觀。如同阿瑪蒂亞森所言，社會財富的增長和增長的財富是如何分配的，是兩個完全不同的過程，如果沒有社會公平的制度安排，前者並不會自然地導向後者。今天，在教育資源不斷擴大的情況下，“擇校熱”愈演愈烈，老百姓享受“優質教育資源”越來越困難的事實，使我們真切地認識到，這並不是公平與“效率”的糾纏，而是公平與不公平的衝突。

“教育產業化”的勃興之路

對課外培訓機構的強力整治，使得資本、市場化、商業化成為千夫所指的萬惡之源。然而，很多人也許不清楚，

“教育產業化”在早期主要是公辦學校實施的，是經由政府/權力之手而形成它現在的面貌和品性的

。

在基礎教育領域，“教育產業化”導致的亂象，一是“小升初”擇校競爭，一是“名校辦民校”，一是課外培訓熱。1997年之後，由於小學升初中取消考試，實行電腦派位，但現實中初中教育資源不均衡，學校差距過大，家長就各顯神通，千方百計地擇那些重點學校而入，“小升初”擇校競爭愈演愈烈。它向下衍生為“幼升小”的擇校競爭，衍生出“學區房”的競爭。

當時小升初擇校的幾個主要路徑

，一是“條子生”、“共建生”、“特長生”等，屬於“拼爹”的性質；二是繳費生，拼錢的性質；三是憑藉奧數成績、學科競賽等被點招的學生，屬於“拼娃”的型別。

重點中學的“擇校費”由起初小規模的、私下的收費行為，逐漸發展為大規模的、名正言順的高收費制度，有兩個政策源頭

。一是公辦中小學“轉制學校”的改革，一批公辦學校（以初中為主）搖身一變為民辦學校，實行高收費的“民營機制”，而學校的校園、物業、師資等仍然是公辦的，這就是現在要清理的“公參民”學校，民間稱之為“假民辦”。二是國家規範示範性高中收費，規定高中招收擇校生實行“三限”政策（限人數、限錢數、限分數）。如北京市規定擇校生不得超過招生數的10%，高中三年的收費不得高於3萬元，錄取分數不得低於錄取線20分。但各地學校往往大幅度突破這一規範，並將收費政策沿用到小學、初中。許多普通學校也設定了各種“尋租”的條件和門檻，通常是設定一條錄取分數線，低於分數線的實行分段收費，分數越低收費越高。

教育高收費、亂收費的風氣大開，使用金錢購買學位得以合法化、制度化，突破了入學機會上權利的平等，以及“分數面前的平等”

。享受“優質教育”逐漸成為家長經濟資本和社會資本的競爭。公辦大學舉辦“民營機制”的“獨立學院”，可以說是中小學“改制學校”的高教版。

圍繞名校的擇校競爭，課外培訓產業逐漸崛起。國外的研究通常將課外培訓稱為“影子教育”，即它是依傍公辦學校的需求而生的。但在中國，情況有所不同。

它起初是公辦名校為了升學率競爭而內生的。

1989年9月，人大附中在數學實驗班的基礎上創辦“華羅庚數學學校”（後改名為仁華學校），透過奧數培訓在小學階段選拔優秀生源，成為日後氾濫成災的小學生奧數熱的源頭。2004年，人大附中被清華北大錄取的學生數第一次超過北京四中，成為一匹“黑馬”。人大附中從小學三年級開始，層層選拔淘汰、掐尖招生的名校發展模式，也從海淀區走向北京市、走向全國。它首先突破的是教育部要求示範性高中必須與初中脫鉤的政策。為取消初中階段的重點學校，1999年教育部明確規定示範性高中必須與初中脫鉤。然而，以人大附中為首的海淀區的幾所大學附中給教育部打報告要求保留初中，以開展初高銜接的“教學實驗”，其實保留的是可以從小學考試選拔學生的特權。由於人大附中的“成功經驗”，導致北京市四十幾所示範性高中紛紛恢復了初中，初高中分離的政策在北京市名存實亡。外地重點高中採取的是迂迴的方式，透過舉辦一所“民辦學校”作為自己的生源基地掐尖招生，維繫高升學率。例如上海中學的初中校是民辦的華育中學，據稱前幾年上海中學75%的生源來自這所學校。

公辦名校自己舉辦或與培訓機構合作舉辦、實行掐尖招生的課外培訓機構

，在北京稱為“坑班”，只有在這所培訓學校“佔坑”，才有可能進入這所重點學校。為了增加名校命中率，有的家庭不惜上好幾個“坑班”。人大附中的“仁華學校”被稱為“金坑”，北京市另一個著名的“金坑”，是西城區“老教協”舉辦的西城教育培訓學校，是北師大實驗學校的“坑班”。被稱為“龍校”的“水木龍華培訓學校”，則是清華附中的“坑班”。還出現了所謂的“坑中坑”，即為適應“坑班”高難度的教學而辦的培訓班。直到2018年，仁華學校和清華“龍校”才在多次的“整治-復活”中最後“壽終正寢”。

重點中學之外，一些有政府背景的機構、教育的“內部人”，典型如西城區“老教協”、如《數理天地》雜誌社等主辦“希望杯”等各類“盃賽”，

在政府的眼皮下公然違反國家政策，為應試教育推波助瀾。小學生奧數熱屢禁不止，成為一個利益巨大的產業

。

從20世紀80年代為改善辦學條件和教師待遇，只給政策不給錢，讓學校經營創收，自謀生路；到90年代允許學校通過出賣學額（繳費生，擇校費）獲得發展經費，以及透過“名校辦民校”的“改制”而營利；新世紀之後名校與培訓機構聯手、資本市場加持，課外培訓業爆發式增長，擇校競爭、奧數熱、學區房高燒不退，是“教育產業化”的發展概貌。

“教育產業化”的初衷是基於發展主義、經濟主義的思路，在財政能力不足的情況下快速發展教育；其迷誤在於它並不是透過取消壟斷和管制、擴大社會參與來增加供給，而是採取“宏觀壟斷，微觀放開”的政策，透過“名校辦民校”、“獨立學院”這樣的“假民辦”為公辦教育輸血。教育資源短缺形成的巨大市場與陳舊落後的體制相接，出現了公開設租尋租、權學交易、錢學交易等制度性腐敗，逐漸形成特殊利益集團，形成教育對“產業化”的“路徑依賴”。其中

最重要的利益機制和利益集團，就是佔盡公辦和民辦的好處，將一己私利凌駕於公共利益之上的“名校利益集團”

。所以，抽象地討論價值觀、發展觀似乎有些書生氣了。如同錢理群教授所言：“整個中國教育病症已不是觀念、方法問題，而是利益問題：中國教育已經形成了巨大利益鏈。組織教育改革的人就是在應試教育中獲利的人，這就是應試教育越反越紅火的原因所在。”

開展中小學辦學體制改革

當教育的外部環境得以大致清理之後，

問題便又回到了公辦教育自身。

“雙減”所掀動的教育風暴，用霹靂手段禁堵減負，無疑是治標救急的猛藥。改善教育生態的源頭治理，既需要清理“教育產業化”漫漶的遺害，需要貫徹落實國家的各項立法和政策要求，避免義務教育被資本市場、房地產機構和培訓機構綁架；

同時，也需要面對“中國教育的下一步”有前瞻性的系統思維，從而避免政策的短視和碎片化，避免陷入“按下葫蘆浮起瓢”的困境。一個重要的主題，是

在學習化社會和多元利益格局的環境中，重新認識和構建市場和教育的關係，提升政府教育治理的水平

。

在“後普及教育階段”，公眾“有學上”的目標基本滿足之後，下一步是如何實現“上好學”。

國家提出的目標是“公平而有質量的教育”，但何為公平，何為教育質量，仍然需要凝聚共識。“上好學”有一個基本方面，是具有極大共識的，就是在規範性的統一教育之外，關注學生個性化、差異化的發展，滿足公眾選擇性的教育需求。因應網際網路和智慧機器人時代、學習化社會，以及少子化時代的到來，這一變革的重要性顯而易見，是“中國教育下一步”的重要主題。因此，

在新的形勢下需要透過改革啟用公辦學校，需要繼續發展民辦學校，增加學校系統的豐富性、多樣性，構建與學習化社會相適應的教育系統

。

1、開展公辦學校辦學體制改革

有“PISA之父”之稱的OECD教育與技能司司長安德烈亞斯·施萊克爾的意見令人警醒，他認為未來教育發展的首要癥結“不是公平和質量，也不是教育經費或資源的低效使用，而是

學校系統組織方式的落後

！這既是指形成於一二百年之前、被詬病為“教育工廠”的學校教學模式，也是指在科層化結構中教育官僚遠離現場、自上而下的集權式管理模式。這一切都極不適應資訊社會和學習化社會的現實。

我國小學和初中階段熾烈的升學競爭，主要原因是義務教育學校差距過大

。在推進義務教育學校均衡發展的過程中，由於一些制度性問題並未觸及，這一目標尚未真正實現。根本問題，就是改變直至取消義務教育階段“等級化的學校制度”，取消製造“名校”的制度安排。這就需要按照《教育法》《義務教育法》的規定，取消將義務教育學校分為三六九等的區別對待，取消“重點學校”的招生特權以及人財物等各方面的特權，取消義務教育學校的部屬、省屬、市直、區重點等標籤，實行屬地化的統一管理。在此基礎上，示範性高中“指標下放”、校長教師流動等政策，才能真正收到促進義務教育學校均衡發展的實效。

此外，是

透過向地方和學校賦權，落實學校的辦學自主權，增加教育活力、形成多樣化的辦學特色，滿足不同的教育需求

。

在西方國家的教育變革中，公立學校辦學體制改革一直處於十分優先的地位。由於他們義務教育的供給充足，公立學校之間幾乎沒有競爭，導致學校的平庸化和缺乏活力。政府啟用公辦學校的主要措施，是透過權力下放，向社群和學校賦權，實行學校自治，提升教育質量。

典型如美國“特許學校”的改革，在不改變學校的公辦性質、政府全額撥款的前提下，

將學校委託給一個教育家團隊，實行契約式的管理

。至2010年12月，美國總計有5453所特許學校，在校生173萬人。“特許學校”成為教育創新活躍的領域，著名的“第56號教室”、KIPP學校、以專案式學習而聞名的高技術高中（HTH）等等都是特許學校。英國、瑞典的“自由學校”、臺灣地區的“實驗學校”，都是借鑑特許學校模式的改革。

歐洲國家已經做出的探索，是一個從兩端同時推進、使公辦學校與私立學校越來越接近的過程

：透過政府購買服務，公共資源更大程度地普惠覆蓋，私立教育承擔更多的社會責任；公辦學校系統透過放權改革、實行校本管理、委託管理煥發活力，同時借鑑私立教育的管理辦法，如丹麥推動每一個公立高中都成立理事會，由理事會來選舉校長。

這樣，公辦學校在管理方面越來越像私立高中。

2、民辦教育價值的再認識

在民辦教育快速發展了20多年、公辦-民辦格局發生逆轉的新形勢下，仍然需要重視民辦教育在擴大資源方面的重要價值；同時，也需要對民辦教育的核心價值和功能重新定位，確定相應的準則。

縱觀世界，在基礎教育階段，民辦教育都不是作為公辦教育的對立物而出現的，

其功能和價值主要是滿足多樣化的教育需求

。私立學校都定位為非營利組織，提供的主要是基於移民、種族、宗教和文化差異的多樣化教育，並獲得大量政府資助。

德國、法國等國的私立教育在歐陸具有普遍性

。目前，德國14％的中小學是私立學校，學生佔比為9。3%（2011/12年度），州政府提供最高超過80%的辦學經費。德國的私立小學往往是教會學校、自由瓦爾多夫學校或寄宿學校等。初中、高中階段的私立學校分為兩類，一類是能替代公辦學校實行義務教育的“替代性學校”，學校設立必須經過教育主管部門審批；另一類是能夠開設公辦學校不提供的職業領域課程的“補充性學校”，只需報備。法國約有17%的學生在私立學校就讀，多為教會學校，其中98%的學生在與政府簽署“協作合同”的“簽約私校”就讀。“簽約私校”與公立學校基本一樣，教師工資和執行經費由政府撥款，學校按照政府制定的教學大綱實施教學，部分教師屬於國家公務員。美國的私立學校有兩類，一部分是高收費、追求卓越的“精英學校”，但大多數是基於社群的教會學校，其學費高於公辦學校而大大低於私立學校，辦學條件、教師待遇等不佔優，但重視品德教育，學校風氣好，被視為是平民的“私立學校”。

教育多樣化的改革也包括非學校化教育

。其典型是自上個世紀70年代以來，在美國、歐洲等許多國家和地區快速發展的“在家上學”（Homeschooling），已經成為美國增長速度最快、質量相當高的一種教育型別。目前，美國有多達200多萬兒童在家接受教育，佔在校生的4%。

增加教育的豐富性和選擇性是世界範圍內教育改革的共同主題，也是我國民辦教育存在的理由

。例如，在珠三角和中部農村地區存在大量為外來務工子女服務的寄宿制民辦學校，在大城市邊緣出現的為白領階層子女提供創新教育的“另類學校”，在大城市出現的提供“精英教育”、高收費的私立學校，滿足的正是這種差異化需求。此外，值得探索和重視的，是對具有異稟的資優生以及對“問題學生”、智障兒童所提供的特殊型別的教育。

多年來我國發展民辦教育的動機，主要著眼於“拾遺補缺”，彌補教育資源的不足，這在普及教育階段自然十分重要，是重中之重；但這也造成了管理者的某種“政策盲區”和民辦教育的某種“基因缺陷”：將發展民辦教育視同“招商引資”，辦教育如同辦企業，重視規模效益和經濟效益，熱衷於圈錢圈地、興建大規模的超級學校，缺乏對差異化辦學、創新性教育的關注。一二百年之前歐洲工業化階段出現的規模化的學校教育，往往被詬病為“教育工廠”，已經是亟需改變和淘汰的陳舊模式。

“小班小校”是國外中小學的基本面貌，因為只有在小班小校，才能看見每一個學生，才有可能實行個性化、差異化的教學

。這也是在少子化時代我國義務教育學校變革的基本方向。

今天，我們特別應當鼓勵有理想的教育人、教師和家長，著眼於滿足差異化的教育需求，因地制宜地舉辦各種小規模的創新型學校和學習組織。需要把創新創業的概念從經濟領域擴大到教育領域，要像支援小微企業那樣鼓勵小微學校。應當看到，

這種由有理想的教育人創辦、非資本邏輯的教育，才是教育創新的源泉

。透過將家庭幼兒園、在家上學、小微學校合法化，促進教育自下而上的生長，可以使教育重新成為全社會共同參與、共治共享的事業。

走向基礎教育的非營利化

在“後普及教育時代”，民辦教育的改革並不是要取消民辦學校，而是引導民辦學校去適應和滿足新的需求；同時，需要構建公辦學校與民辦學校共同發展的新的制度框架，超越民辦學校和公辦學校在應試教育單一軌道上的競爭。

在民辦教育發展的過程中，人們認識到資本的逐利性存在降低教育性、忽視公平性的危險

。按照教育新政，義務教育階段的學校，都被定義為非營利性的。民辦學校實行非營利管理的政策很明確很具體，公辦學校由於是由政府財政舉辦的，似乎天然就應當是非營利性的，但這其實是需要論證的。在現實生活中，對於公辦學校能幹什麼不能幹什麼，缺乏明確的規範和規則，營利和非營利的邊界非常模糊，包括集團化辦學、名校跨地區辦學、舉辦國際部（國際學校）和在海外辦學，與資本市場和房地產業的利益勾兌等等，存在大量經營性的活動和營利空間。另一方面，許多佔用高額財政經費的重點學校、鄉鎮中心園，服務的主要是少數優勢階層的孩子，而普通學生和農民的孩子卻需要支付高學費。

這種高度行政化、等級化的公辦學校制度，也在偏離教育的公平性和公正性

。

另外一個問題是，為什麼辦學自主權與所有制捆綁，只有高收費的民辦學校或實行“民營機制”才能獲得？

按照現代政府治理的理念和法治精神，學校舉辦者的身份、經費來源與辦學權是應當分離的不同屬性的事，辦學自主權是公辦和民辦學校都應該擁有的、無需用錢贖買的。

這啟示我們，義務教育的最佳機制不是資本機制，也不應當是行政化的權力機制，而是非營利機制

。這可能是一個歷史性的契機，使我們可以做出新的抉擇：

淡化所有制思維，按非營利組織的規範管理所有義務教育學校。

“現代學校制度+非營利機構的管理”，或許可以成為一種普適的制度，構成公辦民辦學校一視同仁、共同發展的制度框架。這樣，既可以超越基於所有制性質的公辦-民辦的兩分法，也超越了“自由的”民辦學校和“不自由”的公辦學校的辦學權屬的兩分法。

在面向未來的新賽道上，將不再是公辦學校與民辦學校的競爭，而是創新學校與傳統學校的競爭

。

非營利組織通常被稱為“第三部門”，以區別於政府（第一部門）和企業（第二部門）。它最突出的特徵，是由使命感、責任感驅動，為實現特定社會目標而存在的，而不以獲取利潤為目的，具有公共性、公益性、自治性等重要特徵。非營利組織嚴格依照章程開展工作，其工作經費往往來自公、私部門的捐贈，享受國家規定的免稅或稅收優惠政策，經營結餘也不得分紅。無論公辦還是民辦學校，如何真正實行非營利模式的管理，是落實教育新政需要學習的新課題。教育新政對“公參民”辦學的清理，就是踐行公辦學校非營利性的具體措施。

應當透過全面地清理和規範，建立起“現代學校制度+非營利機構”這樣新的義務教育學校管理制度。

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